IV SA/Wa 1597/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2016 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] z dnia [...] listopada 2006 nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej L. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. K. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2006 r. o zwrocie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m². Stan sprawy przedstawia się następująco: Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2006 r. orzekł o zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela, tj. K. P. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m², uzasadniając rozstrzygnięcie zbędnością przedmiotowej nieruchomości na cel jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji L. K. i A. W. - właściciele sąsiednich działek oznaczonych nr [...] wnieśli odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nieruchomość o pow. [...] m² oznaczona dawniej jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) położona w P. aktem notarialnym z [...] września 1971 r. została bezpłatnie przekazana na rzecz Skarbu Państwa pod poszerzenie ul. [...], co było warunkiem zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...] i [...] zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., podjętą na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r., Nr 35, poz. 240). Wnioskiem z [...] listopada 2005 r. K. P. – jako poprzedni właściciel tej nieruchomości - wystąpiła o jej zwrot. Cytując art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 13 powołanej wyżej ustawy z 25 czerwca 1948 r. w związku z przeznaczeniem jej pod drogę publiczną. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że na tej nieruchomości nie podjęto do dnia dzisiejszego żadnych prac związanych z realizacją tego celu. Podczas oględzin przedmiotowego terenu przeprowadzonych w dniu [...] września 2006 r. ustalono, że część działki nr [...] stanowi całość gospodarczą z działką nr [...] o pow. [...] m². Teren jest ogrodzony parkanem z siatki na słupkach metalowych i na podmurówce. Znajduje się na nim skrzynka gazowa z licznikiem, przyłącze wodociągowe, posadzonych jest 10 tuj oraz 6 sosen. Pozostała część działki nr [...] stanowi całość gospodarczą z działką nr [...] o pow. [...] m². Teren ogrodzony jest płotem z siatki na słupach metalowych i na podmurówce, porośnięty trawą, krzakami bzu (5 szt.) oraz świerkiem (5 szt.). Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, iż na przedmiotowej nieruchomości nie tylko w wyznaczonym terminie, ale w ogóle nie rozpoczęto, prac związanych z budową na niej drogi publicznej, co skutkuje stwierdzeniem, iż stała się ona zbędna na cel jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa, a więc zaskarżoną decyzję Starosty [...] uznał za prawidłową. Na decyzję Wojewody z [...] grudnia 2007 r. L. K. i A. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi. Skarżąca poddała w wątpliwość czy pracownik organu podpisany pod decyzją istotnie posiadał upoważnienie do działania w imieniu organu. Nadto zarzuciła nierozpoznanie przez organ zarzutów odwołania, tym samym podtrzymała te zarzuty. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 marca 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 242/08) oddalił skargi. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości interes prawny do wniesienia skargi do sądu ma poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca zgłaszający roszczenie o zwrot (art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), podmiot publicznoprawny - Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jako obecny właściciel gruntu, użytkownik wieczysty gruntu, trwały zarządca korzystający z gruntu objętego postępowaniem zwrotowym na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej oraz podmioty posiadające do tego gruntu tytuł prawny o charakterze prawnorzeczowym i obligacyjnym - użytkownik, najemca, dzierżawca i biorący rzecz do używania (art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ostateczna decyzja rozstrzygająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wywołuje zmiany tylko w sferze prawnej wymienionych wyżej osób. Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości musi dotyczyć gruntu wolnego od obciążeń, co wiąże się z tym, że w toku postępowania zwrotowego organ podejmuje działania mające na celu uwolnienie gruntu od użytkowania wieczystego. Skutkiem prawnym takiej decyzji jest natomiast utrata prawa własności przez podmiot publicznoprawny oraz nabycie tego prawa przez poprzedniego właściciela, czy jego spadkobiercę, a także wygaśnięcie określonych praw - trwałego zarządu, użytkowania, najmu dzierżawy, czy użyczenia. Sąd stwierdził, że interesem prawnym, o którym mowa wyżej nie mógł wylegitymować się w niniejszym postępowaniu A. W. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], a więc nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą sprawą o zwrot, tj. działką nr [...] (akt notarialny z [...] czerwca 1998 r., wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działki nr [...], według stanu z [...] czerwca 2005 r., protokół z wizji z [...] września 2006 r., wyciąg z Kw nr [...]). Poza sporem jest także to, iż skarżącemu nie przysługuje w stosunku do zwracanego gruntu żadne prawo, które wynikałoby z zawartej ze Skarbem Państwa, czy K. P. umowy o korzystanie z tego gruntu (oświadczenie pełnomocnika skarżącego złożone do protokołu rozprawy). Skarżący jedynie podejmował próby uregulowania swej sytuacji prawnej w stosunku do działki nr [...], wnosząc do Starosty [...] i Wojewody [...] o zasiedzenie tego gruntu lub o jego wydzierżawienie (pismo z [...] listopada 2006 r., odwołanie). W tej sytuacji A. W. ma w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, który nie uprawnia do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Interes ten wynika z tego, że skarżący faktycznie włada zwróconą K. P. działką nr [...], która znajduje się w granicach ogrodzenia wraz z działką nr [...] stanowiącą jego własność. Jak oświadczył skarżący, jego interes faktyczny wynika też z tego, że zwrot działki nr [...] uniemożliwia mu korzystanie z drogi, ul. [...], przyległej do zwróconego gruntu. Podniesione wyżej kwestie nie kreują w niniejszej sprawie interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego wyroku L. K. i A. W. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, m. in. art. 141 § 2 i § 4 P.p.s.a przez niesporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę skarżącej mimo złożenia w ustawowym terminie wniosku o sporządzenie uzasadnienia, co pozbawiło skarżącą racjonalnego i merytorycznego wyartykułowania zarzutów i podstaw kasacyjnych, zmuszając skarżącą do działania niejako "po omacku" i na zasadzie prawdopodobieństwa, iż podstawa oddalenia skargi A. W. może też jest podstawą oddalenia skargi skarżącej. Nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do skargi wniesionej przez skarżącą na decyzję Wojewody [...], tym samym nieuzasadnienie jej oddalenia; art. 50 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez uznanie, że skarżący A. W. nie miał interesu prawnego przez co jego skarga została oddalona, mimo, iż jego interes prawny można wywieść z przepisów kodeksu cywilnego to jest art. 145 § 1, art. 172 i art. 176. I na wypadek przyjęcia, iż podstawa oddalenia skargi wyżej wymienionego jest prawdopodobną podstawą oddalenia skargi skarżącej, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 172 i art. 176 k.c. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie miałaby interesu prawnego. Nadto Wojewoda nie wykazał by swoje uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiotowym zakresie udzielił kierownikowi oddziału zwrotów nieruchomości i odszkodowań. Postanowieniem z 16 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną A. W. wobec nieuiszczenia opłaty sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 1433/09) uwzględnił skargę kasacyjną L. K. i uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej L. K. i przekazał sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz L. K. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez niesporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę skarżącej. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zasadny. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie przepisem prawa procesowego, powołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako podstawa prawna wyroku był art. 50 P.p.s.a. dotyczący legitymacji do wniesienia skargi. Przy czym przepis ten Sąd zastosował jedynie wobec jednej strony skarżącej w sprawie i wyjaśnił przyczynę podjętego rozstrzygnięcia jedynie w stosunku do A. W., nie podał zaś przyczyn oddalenia skargi L. K. Sąd pierwszej instancji nie podał żadnych motywów, dla których skarga L. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości w ocenie Sądu jako nieuzasadniona nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny – poza art. 50 – nie odniósł się do żadnego innego przepisu P.p.s.a. Oczywistym jest zatem fakt, iż Sąd pierwszej instancji oddalając dwie skargi na jedną decyzję, nie mógł ograniczyć się wyłącznie do oceny braku legitymacji procesowej jednego ze skarżących, lecz winien ocenić pozycję procesową ich obojga. Zarzut ten jest zatem zasadny. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji będzie miał na uwadze przedstawione powyżej stanowisko prawne, w szczególności odnośnie właściwego uzasadnienia podejmowanego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 20 kwietnia 2011 r. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania toczącego się z wniosku L. K. przed Sądem Rejonowym w G. [...] (sygn. akt [...]) o zasiedzenie nieruchomości objętej zwrotem. Z kolei postanowieniem z 21 czerwca 2016 r. podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne wobec ustania przyczyny zawieszenia. Skarżąca na rozprawie wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji wskazując, że przedmiotem zwrotu nie może być działka, której ona jest właścicielką. Wojewódzki Sąd Administracyjny – po ponownym rozpoznaniu sprawy – zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 190 P.p.s.a. jest związany wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze stanowisko prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza w zakresie właściwego uzasadnienia wydanego orzeczenia, niemniej podkreślić należy, że rozpoznawał sprawę w zmienionym stanie faktycznym, o czym w poniższych rozważaniach uzasadnienia. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli w rozumieniu art. 137 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości – według art. 216 ust. 2 u.g.n. – stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Uprawnieniu poprzedniego właściciela odpowiada obowiązek zwrotu nieruchomości przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, czyli Skarb Państwa lub gminę. Z tych względów postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może się toczyć wyłącznie wtedy, jeżeli Skarb Państwa (albo gmina) jest właścicielem nieruchomości. Tylko wówczas może być rozważana sprawa zwrotu, a więc przeniesienia własności nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, bądź też odmowy jej zwrotu (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 2061/01; wyrok WSA w Lublinie z 9 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 144/08). Przedmiotem postępowania "zwrotnego" zakończonego decyzjami kontrolowanymi w sprawie była nieruchomość o pow. [...] m² oznaczona dawniej jako działka nr [...], zaś obecnie jako działka nr [...], położona w P. Organy rozpoznające sprawę ustaliły, że przedmiotowa działka została przekazana na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 13 ww ustawy o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli, co wynika z § 5 umowy sprzedaży z [...] września 1971 r., jak również decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] lipca 1971 r. Oględziny dowiodły, że część działki nr [...] stanowi całość gospodarczą z działką nr [...] o pow. [...] m² będącą własnością A. W., teren jest ogrodzony parkanem z siatki na słupkach metalowych i na podmurówce, a postała część działki nr [...] stanowi całość gospodarczą z działką nr [...] o pow. [...] m² będącą własnością L. K., teren ogrodzony jest płotem z siatki na słupach metalowych i na podmurówce. Na opisanej nieruchomości nie podjęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, co skutkowało stwierdzeniem przez organy o jej zbędności na cel nabycia na rzecz Skarbu Państwa i zwróceniem na mocy ww decyzji K. P. – poprzedniej jej właścicielce. Z kolei z akt postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że skarżąca - na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. [...] z [...] listopada 2013 r. (sygn. akt [...]), zmienionego prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...]. [...] z [...] czerwca 2016 r. - z dniem [...] października 2005 r. nabyła w drodze zasiedzenia własność nieruchomości położonej w P. ulica [...], dla której Sąd Rejonowy w G. [...] prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej działkę projektowaną numer [...] o powierzchni [...] ha zaznaczoną i opisaną na mapie do celów sądowych zarejestrowaną pod numerem [...], którą to mapę uznano za integralną część orzeczenia. W ocenie Sądu, powyższe wskazuje na ujawnienie nowej okoliczności faktycznej (nabycia w drodze zasiedzenia przez skarżącą własności części nieruchomości objętej postępowaniem zwrotnym); istotnej dla sprawy, albowiem dowodzącej, że organ od [...] października 2005 r. nie był właścicielem części nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem; istniejącej w dniu [...] listopada 2006 r., czyli w dniu wydania decyzji przez Starostę [...] o zwrocie nieruchomości i w dniu [...] grudnia 2007 r., czyli w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji; nadto świadczącej o posiadaniu interesu prawnego przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym i legitymacji skargowej. W konsekwencji na zaistnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Powyższe oznacza więc, że w momencie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organy część działki nr [...] była własnością skarżącej L. K., zatem organy nie miały podstaw by rozstrzygnąć o jej zwrocie na rzecz K. P. (pod. Wyrok WSA w Lublinie z 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1089/12). Nabycie prawa własności nieruchomości przez skarżącą nastąpiło [...] października 2005 r. (orzeczenie o zasiedzeniu wydane w 2013 r. - prawomocne w 2016 r.). W tym miejscu należy zaznaczyć, że prawomocne orzeczenie sądu powszechnego o stwierdzeniu zasiedzenia nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny. Bez znaczenia w związku z tym (z punktu widzenia skutków prawnych) jest okoliczność, kiedy orzeczenie o zasiedzeniu zostało wydane przez sąd. Decydujące znaczenie ma określenie przez sąd daty, z którą doszło do nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia, [...]. Prawomocne orzeczenie sądu powszechnego o stwierdzeniu zasiedzenia (dotyczące prawa własności nieruchomości) wiąże zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie (wyrok NSA w Warszawie z 10 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 811/97, publ. Lex). W zaistniałym stanie sprawy należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję o zwrocie nieruchomości. Utrata przez Skarb Państwa prawa własności do części nieruchomości wywłaszczonej winna skutkować umorzeniem podstępowania administracyjnego w tej części z racji jego bezprzedmiotowości (uchwała 7 z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14; wyrok SN z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I CSK 573/2010, Lex Polonica 3873652). Z kolei zakres przedmiotowy postępowania zwrotnego uniemożliwił Sądowi uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji w części. Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na względzie powyższe, a nadto zadośćuczyni dyspozycji art. 107 § 1 K.p.a., w szczególności w zakresie części składowej decyzji jaką jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 orzekł jak w puncie I wyroku. O kosztach postanowiono - w punkcie II – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Do niezbędnych kosztów postępowania zaliczono poniesiony przez skarżąca wpis od skargi w wysokości 200 złotych.