IV SA/Wa 1597/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2018 r. sprzeciwu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej "k.p.a.") uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [..], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,1182 ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. znak: [...], została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej nr S-7 na odcinku [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2012r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz W. W. odszkodowania w wysokości 149.788,80 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obr. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,1182 ha, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnoszą, że rzeczoznawca do porównania przyjął transakcje nieruchomościami różniącymi się skrajnie pod względem ich powierzchni. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. W dniu 26 czerwca 2012r. do organu odwoławczego wpłynęło odwołanie W. W. od wskazanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. W odwołaniu zarzucono ze operat szacunkowy nie zawiera wyceny wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w odniesieniu do jego sposobu użytkowania (przeznaczenia) przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. jako gruntów rolnych. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez W. W. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na brak podstaw do rozpatrzenia wskazanego wyżej odwołania ze względu na zakończenie postępowania odwoławczego i wydanie decyzji przez organ II instancji w dniu [...] czerwca 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skarg na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2012r. sygn. akt I SA/Wa 1815/12 uchylił wskazane postanowienie z dnia 10 lipca 2012r. oraz prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2012r. sygn. akt I SA/Wa 1598/12 uchylił decyzję z dnia 18 czerwca 2012r. Po ponownym rozpatrzeniu wniesionych odwołań Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2012r. Skargę na wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] kwietnia 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. W. Sąd po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014r. sygn. akt I SA/Wa 2037/14 uchylił wskazaną wyżej decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2014r. oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2012r. wskazując, że autor operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie dokonał jego aktualizacji w okresie obowiązywania nałożonej na niego kary zawieszenia uprawnień zawodowych, co oznacza że decyzja Ministra z dnia [...] kwietnia 2014r. oparta została na nieaktualnym operacie szacunkowym. Wyrokiem z dnia 2 marca 2017r. sygn.. akt I OSK 1221/15 Naczelny Sad administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wskazanego wyżej wyroku z dnia 15 grudnia 2014r. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2017r. (znak: wskazany na wstępie) orzekł o ustaleniu na rzecz W. W. odszkodowanie w wys. 144.205,00 zł., z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie N., obręb P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,1128 ha (pkt 1 decyzji) oraz orzekł o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, tj. o kwotę 7.210,25zł. z tytułu wydania nieruchomości (pkt 2 ) a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty kwoty 1.626,45 zł, tj. różnicy pomiędzy łączną wysokością ustalonego odszkodowania, a wysokością odszkodowania ustalonego i wypłaconego na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012, znak: [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodził się W. W. wnosząc odwołanie, w którym wskazał, że rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił dlaczego dokonał zróżnicowania przy wycenie nieruchomości skarżącego w stosunku do nieruchomości położnych obok, które wycenił w odmienny sposób. Podniósł również, że w jego ocenie organ I instancji ustalając odmienną wysokość odszkodowania przy niemal przyległych nieruchomościach pana B. i państwa S. dopuścił się naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Minister Inwestycji i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. (nr wskazany na wstępie) uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Minister po dokonaniu analizy sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego Z. G. operatu szacunkowego stwierdził, że zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego "szczególne wątpliwości budzi sposób doboru nieruchomości porównawczych przy wycenie działki nr [...], a mianowicie przyjęcie przez biegłą przy wycenie nieruchomości położonej we wsi P. transakcji nieruchomościami położonymi w mieście N. ". Zdaniem organu wskazane nieruchomości są niepodobne. Organ wyjaśniając swoje stanowisko wskazał, że "przyjęte przez biegłą do porównania i opisane na str. 13 operatu szacunkowego nieruchomości przeznaczone pod drogi położone są zarówno na terenie miasta N. , jak i w miejscowościach położonych w relatywnie dużej odległości od N. " . Zdaniem organu wątpliwości związanych z położeniem nieruchomości określonych przez rzeczoznawcę majątkowego jako podobnych, nie usuwa przyjęta gradacja cechy "lokalizacja". W operacie szacunkowym zaznaczono bowiem, że lokalizację dobrą posiada nieruchomość położona na obrzeżach miasta powiatowego lub w niedalekiej odległości od granic administracyjnych miasta na terenie zabudowy siedliskowej i mieszkaniowej wsi, natomiast lokalizację przeciętną – nieruchomość położona w niedalekiej odległości od miasta w sąsiedztwie gruntów rolnych, leśnych, terenów zabudowy kolonijnej wsi. Zdaniem organu za nieruchomość podobną do nieruchomości położonej na terenie wsi nie można uznać nieruchomości położonej w obrębie administracyjnym miasta powiatowego. Okoliczność ta zdaniem organu budzi wątpliwości co do rzetelności sporządzonej wyceny nieruchomości, gdyż porównanie przedmiotowej nieruchomości położonej we wsi P. z nieruchomościami położonymi w mieście [...] niewątpliwie ma wpływ na wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości, nawet jeśli nieruchomości te nie były bezpośrednio porównywane do przedmiotowej działki. Zdaniem organu przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego jako materiału porównawczego nieruchomości tak bardzo różniących się od przedmiotu wyceny grozi ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie, wpływa na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny. Organ zauważył również, że biegła w toku wyceny ustaliła, że znaczący wpływ na wartość nieruchomości drogowych ma powierzchnia nieruchomości i w 30% to od właśnie tej cechy uzależniona jest cena transakcyjna nieruchomości. A zatem w świetle takich ustaleń biegłej wątpliwości budzi przyjęcie do porównania nieruchomości nr [...] o powierzchni 2 m2, a zatem znacznie mniejszej od nieruchomości wycenianej. Organ zauważył również, że wycena sporządzona w niniejszej sprawie jest tym bardziej wątpliwa, że ustalona wartość 1 m2 nieruchomości wycenianej (12,71 zł) jest niższa niż 1 m2 nieruchomości o cenie minimalnej (14,98 zł). Z powyższych względów organ odwoławczy doszedł do wniosku, że na obecnym etapie nie można przyjąć, iż w skazane w operacie szacunkowym nieruchomości nabywane na cele drogowe stanowiły nieruchomości podobne, gdyż powyższe nie zostało przez biegłą wyjaśnione w sposób spójny i niepodlegający dyskusji. Reasumując organ wskazał, że w ocenie Ministra opinia rzeczoznawcy majątkowego budzi wątpliwości a jego treść nie jest spójna, jasna i logiczna oraz została sporządzona w sprzeczności do zapisu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia. Wskazane wątpliwości mogą rzutować na wynik postępowania odszkodowawczego, którego przedmiotem jest ustalenie słusznego odszkodowania. A zatem tak sporządzona wycena nie może stanowić wiarygodnego dowodu o wartości przejętej nieruchomości, co oznacza, że wskazane okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji i co powoduje naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z powyższych względów organ uznał, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postepowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, tj. ustalenia wartości nieruchomości i zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Od wskazanej wyżej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Skarżący podkreślił również, że organ odwoławczy nie zażądał od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnień swoich wątpliwości, samodzielnie dokonując oceny nieruchomości przyjętych do porównania ujętych w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2017r. przy określaniu wartości rynkowej działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...]. Dodał również, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Ministra zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji również ze względu na to że w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizacje zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust.1 u.g.n. Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia 24 kwietnia 2018r. Organ zauważył jednocześnie, że nie dokonał merytorycznej oceny operatu szacunkowego, wchodząc w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a jedynie zbadał, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w postępowaniu. A w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdził on, że sporządzona wycena pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt 16). Z kolei dostrzeżone uchybienia były na tyle oczywiste, że brak było podstaw do zobowiązania biegłego do składania dodatkowych wyjaśnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Od decyzji tej nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jeśli stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym miejscu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, wskazane orzeczenie oraz orzeczenie powołane poniżej dostępne są Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd uznał, iż sprzeciw Skarbu Państwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 kwietnia 2018r. (nr wskazany na wstępie) zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że organ I instancji zgromadził materiał dowodowy, który w opinii tego organu umożliwiał wydanie w sprawie decyzji. Sporządzony został również operat szacunkowy nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Z. G., który zdaniem organu spełniał wymogi prawa i pozwalał na przyjęcie go jako podstawy określenia wartości nieruchomości. Inaczej wskazany operat został oceniony przez organ odwoławczy, który wskazał na wątpliwości związane z prawidłowością wykonania przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego co nie zostało zdaniem organu wyjaśnione na etapie organu I instancji. W tym zakresie w szczególności podniesiono, że wątpliwości organu budzi sposób doboru nieruchomości porównawczych przy wycenie działki nr [...] tj. przyjęcie przez rzeczoznawcę przy wycenie nieruchomości położonej we wsi [...] transakcji nieruchomościami położonymi w mieście [...]. Podkreślono, że wątpliwości związanych z położeniem nieruchomości określonych przez rzeczoznawcę majątkowego jako podobnych, nie usuwa przyjęta gradacja cechy "lokalizacja" bowiem trudno jest za nieruchomość podobną do nieruchomości położonej na terenie wsi uznać nieruchomość położoną w obrębie administracyjnym miasta powiatowego. Powyższe zdaniem organu budzi wątpliwości co do rzetelności dokonanej wyceny. Organ wskazał przy tym że rzeczoznawca w swoich ustaleniach powinien był wyjaśnić w elaboracie w jaki sposób doszedł do przedstawianych w operacie wniosków. Organ uznał że na obecnym etapie nie można przyjąć, że wskazane w operacie szacunkowym nieruchomości nabywane na cele drogowe stanowiły nieruchomości podobne, gdyż powyższe nie zostało przez biegłą wyjaśnione w sposób spójny i niepodlegający dyskusji, co wskazuje że nie można uznać, iż wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona prawidłowo. Sąd zauważa zatem, że nie ulega wątpliwości, iż operat szacunkowy w postępowaniu dot. ustalenia odszkodowania jest istotnym materiałem dowodowy. Nie mniej jednak dowód ten został przeprowadzony przez organ I instancji. Skoro jednak budzi on wątpliwości organu II instancji, bowiem nie wszystkie jego elementy są jasne i zrozumiałe dlań to winien on zażądać wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego lub jego uzupełnienia. Tymczasem w niniejszej sprawie mimo wątpliwości organ odwoławczy zamiast wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia operatu o niezbędne zdaniem organu odwoławczego elementy i wyjaśnienia uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia. Takie działanie organu zdaniem Sądu jest działaniem nieprawidłowym szczególnie, że organ odwoławczy mógł poczynić w ramach przepisu art. 136 k.p.a. niezbędne dodatkowe ustalenia. Co więcej, Minister wydając zaskarżoną decyzję dokonał zbyt daleko idącej interpretacji art. 15 k.p.a. Zapewnienie stronom postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji nie może – zdaniem Sądu - prowadzić do sytuacji, w której omijane są przez organ administracji inne ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasada ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zasady przekonywania stron postępowania (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) czy zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). W świetle powyższego Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego, że wątpliwości organu związane z operatem szacunkowym, bez podjęcia próby wyjaśnienia ich, nie można zakwalifikować jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej wynik, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z pola widzenia nie mógł umknąć również fakt, że organ odwoławczy aby zastosować art. 138 § 2 k.p.a. zobligowany był do wskazania przepisów postępowania, które naruszył Wojewoda wydając decyzję z [...] listopada 2017r. Fakt, iż organ II instancji odmiennie ocenił sporządzony operat szacunkowy co do jego jasności, przejrzystości oraz kompletności nie wskazuje i nie wykazuję by odmienna ocena w tym zakresie organu I instancji mogła naruszać art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w taki sposób by wymagało to przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia Wyraźnie zaakcentować należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji. Wydanie decyzji kastoryjnej wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. po pierwsze, wskazania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższego Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister będzie miał na względzie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii, które dlań są niejasne lub budzą wątpliwości i dopiero po ich wyjaśnieniu zajmie stosowne stanowisko w sprawie poprzez wydanie prawidłowo uzasadnionego rozstrzygnięcia.