IV SA/Wa 1640/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie WSA Jakub Linkowski WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant st. ref. Marcin Lesner po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2011 r. na rozprawie wniosku Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. o dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania do udziału w sprawie ze skargi J. R., L. W., E. S., Z. S., K. W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. postanawia odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania J. R., L. W., E. S., Z. S., K. W. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 tj. ze zm.), dalej jako "usg", wnieśli skargę na uchwałę nr [...] Rady W. z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. część "M.". Pismem z dnia 23 marca 2011 r. Stowarzyszenie E., dalej jako "Stowarzyszenie" wniosło na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż Stowarzyszenie reprezentuje interes prawny siedmiu właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie podniesiono, iż sądy konsekwentnie odmawiają dopuszczania osób fizycznych (ale nie organizacji społecznych) jako uczestników postępowania sądowego w postępowaniach ze skargi na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 usg. W oparciu o art. 25 § 4 ppsa wskazano, że warunkiem koniecznym udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowym jest pełnomocnictwo do reprezentowania interesu prawnego innych osób oraz odpowiedni cel statutowy - zaś Stowarzyszenia oba te warunki spełnia. Wskazano, że Stowarzyszenie ubiega się o dopuszczenie do uczestnictwa w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika, nie zaś na prawach skarżącego, więc nie podlega ograniczeniom z art. 101 usg, nakazującemu w pierwszej kolejności wezwania gminy do usunięcia naruszenia prawa. Dostępność postępowania sądowego dla stowarzyszenia ma wynikać m.in. z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05, dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG sygn. akt IV SA/Wa 1640/10 J96/61/WE (Dz.U.UE.L.03.156.17. ze zm.), dalej jako "dyrektywa 2003/35/WE" oraz zapisów art. 9 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), dalej jako "Konwencja z Aarhus". W dalszej części pisma procesowego, Stowarzyszenie podtrzymało stanowisko Skarżących, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Interes prawny mieszkańców których reprezentuje Stowarzyszenie powiązano z zabudową [...] Chronionego Krajobrazu przewidzianą w zaskarżonym miejscowym planie w pobliżu ich nieruchomości. Realizacja uchwalonych zmian w miejscowym planie spowoduje zmiany w środowisku, pogorszenie warunków zdrowotnych mieszkańców, a także spadek wartości ich nieruchomości. Obecni na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. Skarżący wnieśli o oddalenie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 33 § 2 ppsa udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Wskazać należy, iż udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1996 r., str. 226). A zatem, sąd administracyjny badając zgłoszony w trybie art. 33 § 2 ppsa wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie winien sprawdzić, czy spełnione są warunki formalno - prawne, tj. organizacja jest powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej; czy udział tej organizacji odpowiada celowi sądownictwa administracyjnego tj. sprzyja realizacji "sądowej kontroli administracji" i wreszcie, czy organizacja realizuje cel publiczny do którego została powołana (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia sygn. akt IV SA/Wa 1640/10 2010 r., sygn. akt II OZ 759/10, ogólnodostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, z art. 33 § 2 ppsa nie wynika zasada obligatoryjnego udziału każdej organizacji społecznej występującej w sprawach innych osób, a dotyczących działalności statutowej tej organizacji. Sąd uwzględniając bowiem wskazane w akapicie powyższym kryteria, bada dopuszczalność udziału wnioskującej organizacji w konkretnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Regulamin organizacji wskazuje, że celem działania Stowarzyszenia jest ochrona środowiska (pkt 3 regulaminu). Kolejny punkt regulaminu zawiera środki którymi, cel ma być realizowany, min. występowanie na prawach strony jako reprezentanta interesu o charakterze społecznym w procesach sądowych (pkt 4.5) a także występowanie z zarzutami do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich zaskarżanie w formie przewidzianej prawem w szczególności w interesie prawnym obywateli lub społeczności, którzy upoważniają stowarzyszenie do działania w ich imieniu (pkt 4.7). Uzasadnienie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowego niewątpliwie wskazuje, że Stowarzyszenie występuje w sprawach innych osób (siedmiu właścicieli nieruchomości objętych zaskarżonych miejscowym planem), a ponadto sprawa dotyczy jej statutowej działalności - ochrony środowiska (uchwalenie miejscowego planu spowoduje zmiany sposobu zabudowy terenu objętego planem, a więc zmiany w środowisku). Jednakże należy odpowiedzieć jeszcze na jedno pytanie, a mianowicie czy udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu odpowiada celowi sądownictwa administracyjnego (zbadać dopuszczalność udziału wnioskującego podmiotu). Wskazać należy, iż procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określona jest ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego, a nie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie art. 101 usg. Przepis ten stanowi natomiast, że sygn. akt IV SA/Wa 1640/10 uprawnionym do wniesienia skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. A zatem co do zasady uznać należy, iż na etapie postępowania sądowego, udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego jakie toczy się w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 usg, może zgłosić podmiot, który wykaże, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie jaka toczy się przed sądem spełnił wymagania określone w art. 101 usg, a jej rozstrzygnięcie dotyczy wprost jego interesu prawnego. Słusznie więc Stowarzyszenie powołało się na utrwaloną linię orzeczniczą Sądów administracyjnych konsekwentnie odmawiającą dopuszczenia do udziału w postępowaniu osób fizycznych które nie wezwały uprzednio organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Dodać należy, iż orzeczenia odmawiające dopuszczenia do udziału w tej kategorii spraw zapadały również w odniesieniu do osób prawnych (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 315/07). Pamiętać należy, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji R.P.) Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Dopuszczenie zaś Stowarzyszenia w toku niniejszego postępowania spowodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, bowiem przyznałoby siedmiu osobom (w interesie których występuje Stowarzyszenie) udział w postępowaniu w charakterze strony, bez wyczerpania specyficznej dla postępowania planistycznego procedury (tj. uprzedniego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa). Dopuszczenie więc Stowarzyszenia nie tylko naruszałoby wskazany przepis Konstytucji R.P., ale także otwierałoby możliwość obejścia ustawowo uregulowanej procedury kwestionowania aktów prawa miejscowego (poprzez przystępowanie do wcześniej zainicjowanych przez inne podmioty postępowań), na co sąd administracyjny nie może dać przyzwolenia. Dodatkowo należy mieć na uwadze, iż Sąd stwierdzając, że kontrolowana uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny podmiotów wnoszących skargę, stwierdza nieważność uchwały wyłącznie w tych fragmentach, w których zaskarżona uchwała bezpośrednio oddziałuje w ich prawo własności. Dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowym, którego celem jest ocena skutków prawnych uchwały w zakresie interesu prawnego skarżących (gdy tylko oni wyczerpali specyficzną procedurę zaskarżania aktu sygn. akt IV SA/Wa 1640/10 prawa miejscowego) powodowałoby, iż osoby trzecie (w imieniu których działa Stowarzyszenie) brałyby udział w sprawie interesu prawnego innych podmiotów (skarżących), a nie własnego. Skoro bowiem podmioty trzecie nie wyczerpały procedury dopuszczalności skargi na uchwałę (nie wezwały rady gminy do usunięcia naruszenia prawa) to niemiałyby prawa domagać się stwierdzenia nieważności uchwały w granicach w których narusza ich interes prawny. Uprawnienie takie podmioty te miałyby dopiero wówczas gdyby wezwały radę gminy do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero w sytuacji gdyby wezwanie pozostało bezskuteczne miałyby prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że niniejsze postępowanie sądowe nie zamyka drogi do zainicjowania przez te podmioty trzecie własnej procedury zakwestionowania przedmiotowej uchwały, w graniach ich prawnie chronionego interesu. Również przywołana dyrektywa 2003/35/WE jak i zapisy Konwencji z Aarhus nie mogą uzasadniać dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu. Cytowany art. 10a dyrektywy 2003/35/WE stanowi, by państwa członkowskie Unii Europejskiej zapewniały członkom zainteresowanej społeczności dostęp do sądu jednakże "zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym". Jak wywiedziono wyżej procedura kwestionowania aktów prawa miejscowego jest możliwa, jednakże po wyczerpaniu stosownej procedury, czego świadomość ma wnioskujące o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie. Zatem przepisy krajowe nie są sprzeczne z regulacjami unijnymi, w szczególności z zapisami dyrektywy 2003/35/WE. Odpowiednikiem art. 10a dyrektywy 2003/35/WE jest przepis art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus. Stanowi on, iż każda ze Stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes lub, alternatywnie, b) powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innych postanowień niniejszej konwencji. Dalej w art. 9 stanowi się, że określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do sygn. akt IV SA/Wa 1640/10 wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. W ostatnim zdaniu art. 9 ust. 2 Konwencji zapisano, że postanowienia niniejszego ustępu 2 nie wykluczają możliwości istnienia procedury odwoławczej przed organem administracyjnym i nie mają wpływu na obowiązek wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed skorzystaniem z sądowej procedury odwoławczej, jeżeli taki obowiązek jest przewidziany w prawie krajowym. Zatem i zapisy Konwencji w Aarhus nie mogą być przesłanką dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu organizacji reprezentującej interesy prawne podmiotów, którzy nie wyczerpali ustawowej procedury kwestionowania aktu prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że brak było podstaw by uznać udział Stowarzyszenia w niniejszej sprawie za zasadny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 33 § 2 ppsa orzekł ja w sentencji.