IV SA/Wa 1642/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym aktem utrzymano w mocy orzeczenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1973 r. o przyznaniu J. B., J. B. i S. J. odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], zwaną dalej "decyzją odszkodowawczą". Uzasadniając zaskarżoną decyzję przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: - przedmiotowa nieruchomość należała do J. i J. małżonków B.; przeszła na własność [...] listopada 1945 r. na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem"; z tego względu nie miało do niej zastosowania postępowanie wywłaszczeniowe uregulowane w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą", w tym - jej art. 6 ust. 1 stanowiący, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości; - do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość miał zastosowanie art. 53 ust. 1 i 2 ustawy; w świetle tych przepisów do przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem przepisów dekretu konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek, które zostały spełnione: - winna to być działka, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz - własność nieruchomości przeszła na państwo po 5 kwietnia 1958 r., gdyż poprzedni właściciele utracili faktyczne władanie 8 kwietnia 1972 r. (wydanie decyzji o lokalizacji szczegółowej przekazującej nieruchomość pod inwestycje); - w aktach sprawy nie ma protokołu rozprawy (art. 19 ust. 1 ustawy), ale nie oznacza to, że rozprawa nie odbyła się - nie można jedynie ustalić, czy postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w pełni prawidłowo; decyzja odszkodowawcza nie narusza rażąco prawa jedynie z tego powodu, że w aktach brak protokołu rozprawy; protokół przesłuchania S. J. (użytkownika działki) z [...] grudnia 1972 r. pozwala stwierdzić, że rozprawa odbyła się w tym dniu, a strony brały w czynny udział w postępowaniu; gdyby przyjąć, że rozprawa nie odbyła się, stanowiłoby to naruszenie prawa, ale jego kwalifikacja jako rażącego wymagałaby ustalenia, że wysokość odszkodowania została ustalona nieprawidłowo, a to nie miało miejsca; - znajdujące się w aktach sprawy elaboraty szacunkowe zostały sporządzone przez biegłych Prezydium Rady Narodowej; zgodnie z art. 21 ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych; nie chodzi więc koniecznie o osobistą obecność biegłych i ich wysłuchanie na rozprawie, ale wystarczające jest odczytanie ich opinii; sama nieobecność biegłych na rozprawie - bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania - nie stanowi rażącego naruszenia prawa; - wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa; w dniu wydania decyzji odszkodowawczej podstawę prawną ustalenia odszkodowania stanowiły przepisy ustawy przewidujące stałe stawki, ustalone dla określonej kategorii gruntów; szacowanie wartości nieruchomości było więc bardzo uproszczone - było to proste działanie matematyczne, nie wymagające szczegółowego uzasadnienia; wycenę oparto na obowiązującym ówcześnie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 35 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem"; wysokość odszkodowania uzależniona została od rodzaju miasta, położenia gruntu oraz jego obszaru i urządzeń komunalnych; górna granica wskaźnika procentowego dla miast liczących powyżej 200 tys. mieszkańców nie może przekraczać 10%; rozporządzenie dla miast powyżej 200 tys. mieszkańców wprowadziło 4 strefy: 1 - centralna, 2 - śródmiejska, 3 - pośrednia, 4 - peryferyjna; 10% wskaźnik odnosi się do strefy centralnej, 9% - śródmiejskiej, 8% - pośredniej, a 7% - peryferyjnej; zgodnie z elaboratem przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie pośredniej, co wynika z uchwały Rady Narodowej [...] z [...] października 1962 r.; przyjęty 8% wskaźnik nie jest więc zaniżony, stąd nie tylko nie przesądza o naruszeniu przepisów prawa, ale przeciwnie - potwierdza ich stosowanie przy ustaleniu wysokości odszkodowania. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. wniósł A. B., zarzucając naruszenie: 1. przepisów ustawy: a) art. 6 ust. 1 - poprzez brak wystąpienia przez organ odszkodowawczy do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości; powyższy przepis ma zastosowanie zgodnie z art. 53 ustawy; porozumienie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, nie powinno dotyczyć przejścia własności, lecz ustalenia wysokości odszkodowania; b) art. 17 i 18 - poprzez brak umożliwienia stronom przeglądania akt i zgłaszania wniosków oraz brak poinformowania ich o tych uprawnieniach; strony do chwili doręczenia im decyzji odszkodowawczej nie wiedziały o toczącym się postępowaniu; c) art. 19 - poprzez brak wyznaczenia rozprawy; organ nie udowodnił, że rozprawa odbyła się; z rozporządzenia nie wynika, aby miano stosować zróżnicowanie wskaźników (od 7% do 10%) w zależności od strefy położenia nieruchomości - jest w nim tylko wskaźnik 10%; brak rozprawy oznacza niemożność podniesienia podczas niej stosownego zarzutu w kwestii zastosowanych wskaźników; d) art. 21 - poprzez brak wysłuchania biegłych na rozprawie i nieuwzględnienie jej wyników przy ustalaniu odszkodowania, wskutek czego przyjęto zaniżony wskaźnik (8% zamiast 10%), a co za tym idzie - zaniżono wysokość odszkodowania; orzecznictwo z lat 1998-2009 uznaje już samo niewysłuchanie biegłych na rozprawie za rażące naruszenie prawa; w sprawie ponadto nastąpiło wadliwe ustalenie wysokości odszkodowania; e) art. 8 ust. 6 ustawy w zw. z § 2 rozporządzenia poprzez nienależyte ustalenie wysokości odszkodowania; 2. art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 i 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego. Minister trafnie, co do zasady, przywołał uwarunkowania sprawy, w tym regulacje dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, mogące mieć istotne znaczenie w sprawie. Organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej uznając, że nie jest ona dotknięta żadną z wad skutkujących nieważnością, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności że nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, z uwagi na uprzednie szczegółowe jej zreferowanie, byłoby bezzasadne. Sąd podziela ją, z poniższymi zastrzeżeniami. Minister w zaskarżonej decyzji nie zachował konsekwencji odnośnie wskazania daty utraty własności nieruchomości przez J. B. i J. B. - kilkakrotnie prawidłowo stwierdził, że nastąpiło to [...] listopada 1945 r. (z dniem wejścia w życie dekretu), zaś w jednym przypadku - po 5 kwietnia 1958 r. To ostatnie mylne stwierdzenie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 2 ustawy jej przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, która przejdzie po wejściu w życie ustawy (po 5 kwietnia 1958 r.) na własność Państwa na podstawie dekretu. Skoro jednak w istocie wszelkie nieruchomości objęte działaniem dekretu przeszły na własność Państwa przed 5 kwietnia 1958 r., przepis art. 53 ust. 2 ustawy należało rozumieć w ten sposób, że obejmuje on również nieruchomości objęte przepisami dekretu, co do których poprzedni właściciele zostali pozbawieni po 5 kwietnia 1958 r. nie ich własności, lecz faktycznej możliwości władania nimi. Taką wykładnię tego przepisu potwierdza brzmienie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), stanowiącej późniejszą regulację, co do ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Odzwierciedla ona faktyczną intencję prawodawcy. Stosowanie ówcześnie obowiązującej regulacji, z zastosowaniem wykładni opartej na założeniu racjonalności prawodawcy - co oznacza też możliwość przyznania odszkodowania osobom pozbawionym władania nieruchomościami, które przeszły uprzednio na własność Skarbu Państwa z mocy dekretu - nie może być uznane za oczywistą wadliwość decyzji odszkodowawczej (ew. przesłanki stwierdzenia nieważności, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zasadnie wobec tego organ przyjął, że skoro w niniejszej sprawie faktyczne pozbawienie możliwości władania nieruchomością nastąpiło [...] kwietnia 1972 r. (wydanie decyzji lokalizacyjnej), to mają do niej zastosowanie przepisy ustawy w zakresie ustalenia odszkodowania. Nie stosuje się ich natomiast w pozostałym zakresie, w tym - dotyczącym postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania, np. art. 6 ust. 1, statuującego obowiązek wystąpienia do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Brak takiego wystąpienia przez organ odszkodowawczy było więc zgodne z prawem. Proponowana w skardze wykładnia ówczesnych regulacji oparta na założeniu, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy oznacza obowiązek uprzedniego zaproponowania stosownej kwoty odszkodowania jest tylko jedną z możliwych interpretacji obowiązujących ówcześnie regulacji. Ich odmienne rozumienie nie może być rozważane w kategoriach ewentualnego rażącego naruszenia prawa. W końcu trzeba odnotować, jedynie na marginesie, że wobec zasady, iż także w razie dobrowolnego wykupu proponowana cena nie może być wyższa od ustalonej urzędowo według sztywnych stawek (art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy), pominięcie procedury wystąpienia o dobrowolny wykup - nawet gdyby była ona w danym przypadku obowiązkowa - nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa wobec braku negatywnych konsekwencji w sferze stosunków społeczno-gospodarczych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Kwestia ewentualnego pominięcia stron postępowania (naruszenia art. 17 i 18 ustawy), w związku z niekonkurencyjnością nadzwyczajnych trybów postępowania, nie może być badana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ jest to przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Minister przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala uznać, jakoby rażąco naruszono art. 19 ustawy poprzez niewyznaczenie rozprawy, mimo braku bezpośredniego dowodu (protokołu rozprawy) - zachował się jedynie protokół z przesłuchania S. J. (użytkownika działki) z [...] grudnia 1972 r. Zarzuty skargi skoncentrowały się z kolei na próbie wykazania, że rozprawa nie została wyznaczona (brak protokołu z tej czynności i obowiązek organu w udowodnieniu jej wyznaczenia). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że powyższa okoliczność (wyznaczenie rozprawy) nie ma zasadniczego znaczenia w sprawie. Innymi słowy, nawet gdyby - wbrew ustaleniom organu - rozprawa nie odbyła się, to i tak nie można byłoby uznać, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z aprobowanym przez Sąd w niniejszym składzie orzecznictwem (wyrok SN o sygn. akt III ARN 13/94, opubl. w OSN 1994/3/36; wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) rażące naruszenie prawa występuje, gdy równocześnie spełnione są trzy przesłanki: 1. oczywistość naruszenia przepisu prawa, 2. jednoznaczność wykładni naruszonego przepisu prawa, 3. skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa - tzn. charakter stwierdzonego naruszenia ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał ani Sąd z urzędu nie dostrzegł, aby ewentualny brak wyznaczenia rozprawy spowodował skutki wskazane w pkt 3. Po pierwsze, brak ten nie pozostaje w związku z materialną zasadnością pozbawienia własności nieruchomości, gdyż nastąpiło to w trybie przepisów dekretu, a nie ustawy. Po drugie, co bardzo istotne - brak wyznaczenia rozprawy nie mógł mieć wpływu na wysokość odszkodowania, do której otrzymania byliby uprawnieni właściciele nieruchomości. Nawet bowiem w przypadku wyznaczenia rozprawy, odszkodowanie - stosownie do art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy - ustalono by za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu. Zgodnie z § 2 rozporządzenia górna granica wskaźnika procentowego, dla miast liczących powyżej 50 tys. mieszkańców (czyli także W.), nie może przekraczać 10%. Należy zwrócić uwagę, że wskaźnik 10% stanowi - wyznaczoną zarówno przez ustawę, jak i rozporządzenie - granicę górną, maksymalną. Oznacza to, że wskaźnik procentowy nawet dla miast liczących powyżej 50 tys. mieszkańców może być niższy niż 10%. Nie stanowi więc naruszenia prawa, a tym bardziej - naruszenia rażącego, ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wskaźnik 8%, skoro mieścił się on w zakresie 5-10%. W skardze zarzucono, że z rozporządzenia nie wynika, aby miano stosować zróżnicowanie wskaźników - od 7% do 10% - w zależności od strefy położenia nieruchomości i że wobec tego należało zastosować wskaźnik 10%. W związku z tym należy podnieść, że ustalenie wysokości odszkodowania następowało dwuetapowo. Najpierw, na podstawie § 1 rozporządzenia, określano koszt wybudowania domu jednorodzinnego, stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania. Przyjęte w tym przepisie strefy miejskie (centralna, śródmiejska, pośrednia i peryferyjna) różnicowały koszt budowy domu - im bliżej centrum, tym był on większy. Przywołaną przez organ uchwałą z 1962 r. przedmiotową nieruchomość zakwalifikowano do strefy pośredniej. Przepisy rozporządzenia nie wskazują wprost, jak przyjął to organ, że za grunt leżący w strefie pośredniej należy się odszkodowanie w wysokości 8% kosztu budowy domu, ustalonego w myśl § 1 rozporządzenia. Dla ustalenia wysokości odszkodowania, a co za tym idzie - dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - nie ma to jednak kluczowego znaczenia, ponieważ - jak już wskazano wyżej - wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość mogła mieścić się w granicach 5-10% kosztu budowy domu. Zastosowany wskaźnik 8% znajduje się w powyższych granicach, nie można więc uznać (uwzględniając poza śródmiejską - lecz jeszcze nie peryferyjną - strefę położenia nieruchomości), że jest on oczywiście nieprawidłowy. Jedynie zaś w takim przypadku można by uznać decyzję odszkodowawczą za rażąco naruszającą prawo. Niezależnie więc od tego, czy rozprawę wyznaczono czy też nie, odszkodowanie, które mogłoby być za uzyskane nieruchomość, nie byłoby ustalane w odniesieniu do jej rynkowej wartości (jak to jest, co do zasady, obecnie), lecz jej wartości obliczonej zgodnie ze wskaźnikami określonymi w powyższych przepisach. Ówcześnie bowiem nie przewidywano odszkodowania odpowiadającego cenie rynkowej nieruchomości. Wysokość odszkodowania, jakie mogły uzyskać strony, gdyby wyznaczono rozprawę, odpowiadałaby prawdopodobnie wysokości odszkodowania, jakie ustalono w decyzji odszkodowawczej. W tym kontekście Sąd nie podziela poglądów zawartych w powołanym orzecznictwie sądowym z lat 1998-2009, gdzie przyjęto, że brak wysłuchania biegłych na rozprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją", wskazał m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych ukształtowanych przez długi czas leży w interesie porządku publicznego (pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. W niniejszej sprawie od wydania decyzji odszkodowawczej nastąpił znaczny upływ czasu (została ona wydana w 1973 r.), a samo to orzeczenie spowodowało ustalenie odszkodowania z tytułu utraty własności przedmiotowej nieruchomości. Argumenty zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego - co do obowiązku ostrożności przy ocenie, czy określone naruszenie przepisów może być podstawą do wyeliminowania ostatecznego orzeczenia administracyjnego - należy zatem bezpośrednio odnosić do niniejszej sprawy. Wobec tego, nawet jeżeli organ odszkodowawczy uchybiłby pewnym wymaganiom w zakresie procedury zmierzającej do ustalenia odszkodowania (brak rozprawy i w związku z tym - niewysłuchanie opinii biegłych), nie można uznać, aby skutkowało to brakiem możliwości uzyskania słusznego odszkodowania w granicach przewidzianych ówczesnymi regułami. Uchybienie (o ile do niego doszło) nie pociągało zatem skutków społecznych czy ekonomicznych, które byłyby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Poprzednicy prawni Skarżącego, jeżeli nie satysfakcjonowała ich wysokość ustalonego odszkodowania, mogli wnieść odwołanie od decyzji odszkodowawczej, czego nie uczynili. W związku z tym nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów, a organ - odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej - nie naruszył prawa. Nie doszło również do naruszenia powołanych w skardze przepisów K.p.a. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).