IV SA/Wa 1657/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę - P. sp. z o. o. w W. złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej UMTS na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w L. przy ul. [...], która wchodzi w skład nieruchomości położonej przy ul. [...]. We wniosku wskazano, iż stacja będzie się składała z urządzeń sterujących oraz z jednego masztu antenowego o wysokości 8,5 m, na którym umieszczone zostaną 4 anteny paraboliczne na wysokości 18,1 m oraz 3 anteny sektorowe na wysokości 17 m. Burmistrz L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zamierzenie inwestycyjne jest elementem obcym w strukturze przestrzennej tej części L. naruszając ład przestrzenny, w szczególności uwarunkowania funkcjonalne i kompozycyjno-estetyczne. Organ zaznaczył ponadto, że nie bez znaczenia w sprawie są liczne protesty mieszkańców wobec przedmiotowej inwestycji, która w związku z tym nie jest uzasadniona potrzebami interesu publicznego, co organ ma uwzględniać zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.". Ponadto w ocenie organu inwestor nie wykazał, jaki będzie wpływ projektowanej inwestycji na zdrowie ludzi i środowisko. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca podniósł, że projektowana inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, dlatego nie stosuje się do niej zapisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 u. p. z. p. Ponadto podniósł, iż uzasadnienie decyzji nie znajduje oparcia w przepisach odrębnych, o których mowa w art. 56 u. p. z. p., lecz jest odwoływaniem się do ogólnych i nie dookreślonych pojęć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w myśl art. 4 ust. 2 u. p. z. p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego (art. 53 u. p. z. p.). Organ odwoławczy wskazał, iż pojęcie celu publicznego oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich, toteż zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy od tego, czy zamierzenia inwestycyjne posiada "pierwiastek publiczny". W związku z tym dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Stosownie do art. 2 pkt 5 u. p. z. p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej "u. g. n.". Konkretne cele zostały wyliczone w kolejnych punktach art. 6 u. g. n. ze wskazaniem, że także w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych. Zgodnie z art. 6 pkt 1 u. g. n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W ocenie organu skoro art. 6 pkt 1 u. g. n. nie precyzuje, o jaki rodzaj łączności publicznej chodzi, należało posłużyć się definicjami zawartymi w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej "p. t.". Zgodnie z art. 2 pkt 28 tej ustawy publiczna sieć telefoniczna to publiczna sieć telekomunikacyjna wykorzystywana do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, zapewniająca łączność głosową między zakończeniami sieci, a także inne formy łączności, w szczególności przesyłanie faksów i danych, publicznie zaś dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, w celu inicjowania i odbierania połączeń krajowych i międzynarodowych oraz uzyskania dostępu do służb ustawowo powołanych do niesienia pomocy, za pomocą numeru lub numerów w krajowym i międzynarodowym planie numeracji telefonicznej (art. 2 pkt 30 wyż wym. ustawy). W świetle powyższego, zdaniem organu, w sposób uprawniony można przyjąć, że w pojęciu "łączności publicznej" mieści się także projektowana inwestycja, ponieważ u. p. z. p. odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w u. g. n. poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym. Warunkami uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 u. g. n. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej UMTS ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej służąc zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej - wymienionej w art. 6 pkt 1 u. g. n. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 56 u. p. z. p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w u. p. z. p. uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz L. nie wykazał niezgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami, natomiast warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. nie znajduje zastosowania, bowiem przepisu tego nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej, do których - w myśl art. 143 ust. 2 u. g. n. należy przedmiotowa inwestycja. Klauzule generalne, w oparciu o które ma być kształtowana zabudowa, znajdują konkretyzację w normach prawnych. W tej sytuacji organ nie może się na nie skutecznie powoływać, nie wykazując konkretnych przepisów naruszonych przez projektowane zamierzenie inwestycyjnie. Nie mogą one zatem stanowić samoistnej podstawy wydania dla inwestora decyzji odmownej. Odnosząc się do szkodliwości inwestycji dla okolicznych mieszkańców i środowiska naturalnego, organ odwoławczy podkreślił, iż Burmistrz L. nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania. Nie wykazał więc, iż uczynił zadość przepisowi art. 54 u. p. z. p. Ocena szkodliwości inwestycji powinna uwzględniać przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2004 nr 257, poz. 2573) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. (Dz. U. 2007 nr .158, poz. 1105). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wątpliwości budzi określenie położenia inwestycji, a ponadto organ nie ustalił zasięgu oddziaływania niniejszej inwestycji, co uniemożliwia ustalenie czy osoby, które przedłożyły w postępowaniu pisma są stronami postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. wniosło Stowarzyszenie E. w L. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie: - art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 5 u. p. z. p. oraz art. 6 ust. 1 u. g. n. poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycja celu publicznego, - art. 2 pkt 28 p. t. poprzez uznanie, że budowa przedmiotowej inwestycji jest łącznością publiczną w rozumieniu art. 6 pkt 1 u. g. n., - art. 56 u. p. z. p. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji nie wykazał podstaw wydania decyzji odmawiającej lokalizacji celu publicznego, podczas gdy wskazano w niej, iż powodem wydania takiej decyzji jest m. in. naruszenie art. 2 pkt 1 u. p. z. p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u. s. g.", jako że lokalizacja obiektu byłaby elementem obcym w istniejącej strukturze przestrzennej tej części L., a tym samym nie zachowano by ładu przestrzennego w tej części gminy, - art. 10 § 1 w związku z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", poprzez nie umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do dowodów w sprawie oraz nie doręczenie zaskarżonej decyzji wszystkim stronom postępowania, np. M. R. i A. R. W uzasadnieniu podniesiono m. in., że usługi sieci UMTS to także telewizja, radio, muzyka, wideo, nawigacja i lokalizacja, a zatem znacznie przekraczają zakres komunikowania się między ludźmi, co inwestorowi ma przynieść powiększony dochód. Nie mamy więc do czynienia z "łącznością publiczną" w rozumieniu u. g. n. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego przez Stowarzyszenie E. w L. Zgodnie z art. 50 § 1 p. p. s. a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m. in. organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarżące stowarzyszenie jest organizacją społeczną, której cele statutowe prowadzonej działalności dają podstawę do udziału w postępowaniu administracyjnym o wydanie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 31 § 1 k. p. a. Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym jest ono uprawnione do wniesienia skargi. W odniesieniu do oceny prawnej zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji należy przede wszystkim wskazać, iż Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ani innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p. p. s. a.). Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność poglądów w kwestii, czy stacja bazowa telefonii komórkowej, której inwestorem jest podmiot prywatny, jest inwestycją celu publicznego. Orzekający w niniejszej sprawie skład podzielił stanowisko, że inwestycja tego rodzaju należy do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u. p. z. p. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w u. p. z. p. jest mowa o "inwestycji celu publicznego" należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u. g. n. Zgodnie z kolei z art. 6 pkt 1 u. g. n. celami publicznymi jest budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych urządzeń łączności publicznej. Pojęcie "łączność publiczna" zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w u. g. n. Stosownie do art. 4 pkt 18 tej ustawy ilekroć w ustawie tej jest mowa o "łączności publicznej" należy przez to rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów p. t. Z przepisów art. 2 p. t. wynika z kolei, że infrastruktura telekomunikacyjna obejmuje urządzenia telekomunikacyjne, w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji (pkt 8). Urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji. Telekomunikacja oznacza nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną (pkt 42). Usługa telekomunikacyjna polega na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej. Publicznie dostępną usługą telekomunikacyjną jest usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (pkt 31). Z kolei publiczna sieć telekomunikacyjna to sieć telekomunikacyjna wykorzystywana głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych (pkt 29). W ocenie Sądu, w świetle przepisów p. t., stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z masztu, anten, przyłączy i osprzętu z pewnością jest urządzeniem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w publicznej sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, to jest dostępne dla ogółu potencjalnych użytkowników, a więc posiada status urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u. g. n. Tym samym przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 u. p. z. p. Skutkiem zaś tego ustalenie warunków zabudowy - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - powinno nastąpić w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 50 ust. 1 u. p. z. p. Treść pojęcia "łączność publiczna" - a co za tym idzie także pojęcia "inwestycji celu publicznego" - może być odnoszona również do działań podmiotów prywatnych, ponieważ z przepisów prawa nie wynika ograniczenie, że tego typu inwestycje nie mogą być inicjowane przez spółki prawa handlowego, których udziałowcami czy akcjonariuszami są osoby prywatne. Decydujące jest więc kryterium przedmiotowe (powszechnej dostępności), a nie podmiotowe (rodzaju inwestora). Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie o sygn. akt. II OSK 811/05, opubl. w LEX nr 236467: "W zasadzie bez znaczenia dla przynależności do kategorii definiowanej pojęciem "publiczny" jest charakter podmiotu podejmującego działania w zakresach, dla których określenia użyto słowo "publiczny". Treść pojęcia "łączność publiczna" może być odnoszona także do działań podmiotów prywatnych, a skoro tak, to pojęcie to obejmuje działania takiego podmiotu polegające na dostarczaniu elementów sieci lub świadczenia usług". Twierdzenie to wydaje się być uprawnione także wobec zmiany sposobu wykonywania zadań publicznych od czasu, w którym słowem "publiczny" określało się jedynie działania objęte monopolem państwa. Chodzi tu o postępujący proces rezygnacji z tego monopolu w wielu dziedzinach działalności gospodarczej, prywatyzację zadań publicznych i związane z nią dopuszczenie, na różnych zasadach, podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, określany jako prywatyzacja zadań publicznych. Przeniesienie tego procesu na grunt usług telekomunikacyjnych prowadzi do zniesienia monopolu państwa także w tej dziedzinie i dopuszczenia różnych podmiotów do wykonywania, na zasadzie konkurencyjności, usług telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 56 u. p. z. p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy) nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u. p. z. p. oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych i czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Tymczasem, z uzasadnienia decyzji Burmistrza L. wynika, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji była sprzeczność zamiaru inwestycyjnego skarżącego z wymaganiami ładu przestrzennego, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p. Zasada uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego ma charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej), bezpośrednio nie nakłada ona na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego typu norma nie może być samodzielnie podstawą do wydania decyzji odmownej z art. 56 u. p. z. p. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji zgodnie z treścią art. 56 u. p. z. p. organ wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi więc opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2007 r., II SA/Po 245/07, opubl. w LEX nr 372431). Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k. p. a. poprzez nie umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do dowodów w sprawie należy wskazać, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k. p. a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2006 r. II OSK 831/05 ONSAiWSA 2006/6/157). W związku z tym, że skarżący nie wskazał, do jakiego materiału dowodowego nie mógł się ustosunkować w postępowaniu administracyjnym i jakich czynności nie mógł dokonać w wyniku uchybienia organu nie można zasadnie utrzymywać, iż uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.