IV SA/Wa 1688/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] nakazującą Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...] lok. [...], będącej właścicielem działki o nr ew. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...], usunięcie z powyższej nieruchomości odpadów w postaci zgromadzonych w pierwszej warstwie mas ziemnych w ilości 20 tys. m3, w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, a wykonanie decyzji nastąpi przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania z uprawnionym przedsiębiorcą. Na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2016 r. [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej i drugiej instancji ze względu na niebezpieczeństwo spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania decyzji. Wniosek ten rozpoznany został postanowieniem Sądu z dnia 13 lipca 2016 r. odmawiającym wstrzymania wykonania decyzji objętych wnioskiem, z powodu nieuprawdopodobnienia możliwości wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt zostanie wykonany. W dniu 7 listopada 2016 r. wpłynął do akt sprawy ponowny wniosek pełnomocnika skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Wniosek został uzasadniony ryzykiem powstania skutków niemożliwych do odwrócenia w przypadku wykonania decyzji, mocą której zobowiązano skarżącą do usunięcia mas ziemnych oraz jej transportu do miejsca składowania lub unieszkodliwiania. Usunięcie mas ziemnych miało nastąpić w ciągu 90 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W przypadku wykonania powyższych czynności skarżąca nie mogłaby odebrać wskazanych mas ziemnych po uchyleniu zaskarżonej decyzji. Nie byłoby to możliwe nawet w przypadku oddania mas ziemnych na składowisko. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącej wskazał, że usunięcie 20.000 m3 ziemi niewątpliwie wymaga dużego nakładu sił i środków. Z oferty otrzymanej przez skarżącą wynika, że usunięcie takiej ilości ziemi pociąga za sobą konieczność poniesienia kosztów w kwocie netto 3.160.000,-zł (158 zł x 20.000 m3). Usunięcie 20.000 m3 ziemi należy więc uznać, w ocenie pełnomocnika, za przedsięwzięcie wymagające dużego nakładu sił i kosztów. Wykonanie decyzji doprowadzi zatem do powstania dla skarżącej znacznej szkody. Ponadto we wniosku podniesiono, że skarżąca obecnie wykonuje roboty budowlane na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., do wykonywania których korzysta z ziemi, która zgodnie z decyzją Burmistrza powinna zostać przekazana na składowisko odpadów. Gdyby decyzja została wykonana skarżąca musiałaby ponieść wysokie koszty zakupu ziemi. Wskazane koszty także musiałyby zostać pokryte w przypadku wykonania decyzji. W przypadku wykonania decyzji skarżąca zostałaby narażona na poniesienie wysokich kosztów w kwocie 3.160.000,-zł. Skarżąca nie poniosłaby jedynie kosztów wykonania decyzji, lecz także koszty zakupu nowej ziemi niezbędnej do wykonywania robót budowlanych. Skarżąca wskazała, że w pierwszym półroczu 2016 r. osiągnęła zysk w kwocie 76.044,14 zł. W ocenie pełnomocnika, koszty związane z wykonaniem decyzji byłyby znacznym obciążeniem dla skarżącej co naraża skarżącą na ryzyko poniesienia wysokiej szkody. Na poparcie powyższych twierdzeń pełnomocnik skarżącej dołączył do wniosku: 1) decyzję nr [...], przywoływaną we wniosku, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, 2) ofertę cenową firmy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2016 r. na wykonanie wywozu ziemi z terenu działki nr [...] w [...] przy ul. [...] na kwotę 158 zł/m3 (netto) oraz 3) rachunek zysków i strat za okres od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r., z którego wynika, że przychody ze sprzedaży towarów i produktów, w tym od jednostek powiązanych: przychód ze sprzedaży produktów i przychód ze sprzedaży towarów i materiałów wyniosły 6.349.981,06 zł, zaś zysk wyniósł 76.044,14 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przesłanka powstania znacznej szkody nie została dostatecznie uprawdopodobniona. Wniosek nie jest wystarczający w zakresie uzasadnienia wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania aktu. Wskazane we wniosku argumenty nie przesądzają o występowaniu okoliczności nadzwyczajnych przesądzających o zastosowaniu ochrony tymczasowej, bowiem sam fakt obciążenia kosztami wynikającymi z wykonania decyzji, jeszcze nie uzasadnia twierdzenia o potencjalnej możliwości wyrządzenia skarżącej znacznej szkody. Należy mieć na względzie, że konieczność wykonania nakazanych w zaskarżonej decyzji czynności może generować po stronie podmiotu, na który nałożono stosowny nakaz konkretne koszty, jednak skarżąca mimo że tym razem wykazała jakie konkretnie miałyby to być koszty, to jednak nie złożyła pełnego bilansu Spółki za rok 2015, tak aby Sąd mógł dokonać oceny wniosku z punktu widzenia zaistnienia przesłanek wynikających z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), tj. czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie uwiarygodniła, ażeby wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spowodowało bezpośrednio jakąkolwiek szkodę w jej majątku, a tym bardziej szkodę o charakterze znacznym lub trudne do odwrócenia skutki. Przepis ten przyznaje stronie prawo do wystąpienia z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, jednak skorzystanie z tej możliwości wiąże się z obowiązkiem takiego sformułowania wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na spełnienie przynajmniej jednej z dwóch przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 tej ustawy, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze podkreśla się, że w powołanym przepisie chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało zasadniczo miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II FZ 38/12 i z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I FZ 53/09; zob. też B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, 2011, s. 228). Za trudne do odwrócenia skutki uznaje się natomiast takie skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 182/10). Wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na kondycję finansową skarżącej, jednakże wpływ ten nie jest równoznaczny z powstaniem trudnych do odwrócenia skutków, czy też wyrządzeniem znacznej szkody. Przez szkodę, o jakiej mowa w art. 61 § 3 powołanej ustawy należy rozumieć szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wskazać należy, że wykonanie zaskarżonej decyzji polegać ma na zawarciu umowy z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie na usunięcie odpadów i transport do miejsca składowania lub unieszkodliwienia odpadów. Taki sposób wykonania decyzji pozwala w przypadku uchylenia decyzji na odzyskanie od organu kosztów poniesionych w związku wykonaniem nieprawomocnej decyzji. Obowiązek wykonania decyzji oraz ewentualna, wynikająca z pogorszonej płynności finansowej, konieczność np. skorzystania z finansowania zewnętrznego, czy zbycia określonego składnika majątkowego nie jest okolicznością nadzwyczajną w prowadzeniu działalności gospodarczej i może być skutkiem również działań oraz decyzji samego przedsiębiorcy. Natomiast każda decyzja administracyjna zobowiązująca pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów. Nie jest, to, więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1799/11. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje utratę jej płynności finansowej, a w konsekwencji ograniczenie prowadzonej działalności i brak możliwości regulowania bieżących należności. Analiza sytuacji majątkowej skarżącej dokonana na podstawie załączonego do wniosku rachunku zysków i strat wskazuje, że za pierwsze półrocze 2016 roku uzyskała ona przychody ze sprzedaży towarów i produktów w wysokości ponad 6 mln zł. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, dokonuje zatem obecnie szeregu operacji finansowych. Ponadto istotna dla rozstrzygnięcia pozostaje wartość należącego do spółki majątku trwałego i wartość aktywów obrotowych, w oparciu o które prowadzona jest bieżąca działalność Spółki, czego jednak Spółka nie wykazała. Zauważenia również wymaga, że skarżąca nie wskazała ile zgromadziła środków pieniężnych w kasie i na rachunkach bankowych. Podkreślić należy, że w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą miarodajną dla oceny ich zdolności płatniczych nie jest kategoria "dochodu" (rozumianego jako nadwyżka sumy przychodów nad kosztami ich uzyskania), lecz "przychodu". Istnieją bowiem legalne instrumenty podatkowe pozwalające na równoważenie kosztów i przychodów, tak by w końcowym rozliczeniu obciążenie podatkowe zminimalizować, czy też w ogóle je wyeliminować. Do instrumentów takich należą choćby zwolnienia podatkowe, ponoszone wydatki stanowiące koszty uzyskania przychodów, amortyzacja majątku trwałego, itp. Istotniejsze, zatem jest to, że skarżąca uzyskuje przychody z działalności gospodarczej i że przychody te kształtują się na bardzo wysokim poziomie. Podkreślić należy, że skarżąca prowadzi nieprzerwanie działalność gospodarczą i tylko w pierwszej połowie 2016 roku osiągnęła wysokie przychody w kwocie 6.349.981,06 zł, nie wykazała strat, osiąga zyski – za wskazany okres w wysokości 76.044,14 zł, które zresztą są nieadekwatne do przychodów i w rzeczywistości mogą być znacznie wyższe niż ujawnione, utrzymuje wynagrodzenia pracownicze, wzrasta również poziom inwestycji. Powyższe nie pozwala na ocenę, że wykonanie decyzji objętych wnioskiem o wstrzymanie może rzeczywiście spowodować nieodwracalne skutki dla skarżącej. Z dokumentów przedstawionych przez pełnomocnika skarżącej w żaden sposób nie wynika, żeby sytuacja finansowa Spółki była na tyle trudna, aby konieczne było objęcie jej ochroną tymczasową, a jak zostało wyżej wskazane, to na skarżącej spoczywa obowiązek wykazania okoliczności uprawdopodobniających zastosowanie instytucji wstrzymania. Skarżąca przedstawiła jedynie rachunek zysków i strat za pierwsze półrocze 2016 roku, nie przedstawiła natomiast bilansu za 2015 rok, co nie obrazuje faktycznej kondycji finansowej Spółki. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, by wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowało dla niej trudne do odwrócenia skutki, czy groźbę wystąpienia znacznej szkody. Wskazać także należy, że egzekwowanie wykonania zaskarżonej decyzji powoduje dolegliwość w postaci uszczerbku finansowego, który, ponoszony przez skarżącą przy regulowaniu nawet znacznych zobowiązań finansowych nie jest pojęciem tożsamym z groźbą wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie jest to jednak sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji skarżąca będzie mieć możliwość dochodzenia odszkodowania od organów administracji na drodze cywilnoprawnej (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1562/11). Bez okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków", o których mowa w art. 61 § 3 powołanej ustawy, oraz bez przedstawienia stosownych dokumentów, potwierdzających ich istnienie, nie jest możliwa ocena wniosku pod kątem spełnienia warunków uzasadniających wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Skoro Spółka nie wykazała w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to brak było podstaw do udzielenia jej ochrony tymczasowej i wydania orzeczenia zgodnego z jej oczekiwaniami. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.