IV SA/Wa 1730/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Agencji N. w O. Filia w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. decyzją z dnia [...] lipca 1973 r. znak [...] orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,53 ha, składającego się z działek nr [...], [...], [...] i [...], położonego w obrębie wsi B., gmina K., zapisanego w rejestrze gruntów pod nr [...] na A. P. Wnioskiem z dnia 9 lutego 2009r. Pan W. P. wystąpił do Urzędu Miejskiego w K. o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1973 r. Burmistrz K. przekazał ten wniosek postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. do Starostwa Powiatowego w S. . Starosta S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. zwrócił wniosek wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchyliło postanowienie Starosty S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta S. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1973 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2009 r. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bisłymstoku wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 549/09 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2009 r., wskazując, że organy niewłaściwie odczytały intencje wnioskodawcy, co skutkowało błędnym zakwalifikowaniem przedmiotu sprawy. W dniu 23 listopada 2009 r. W. [...] wystąpił do Starostwa Powiatowego w S. z wnioskiem o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1973 r. Starosta S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. przekazał wniosek W. [...] o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia1973 r. do Agencji N. , jako organu właściwego w sprawie. Agencja N. w O. Filia w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówiła uchylenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia1973 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując odwołanie W. [...] od decyzji organu I instancji wskazał, iż kryteria zawarte w art. 155 k.p.a. pozwalają na określenie kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. Organ wskazał, że przejęcie gospodarstwa rolnego A. [...] na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, ze zm.) oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie, natomiast art. 2 ust. 2 ustawy przewidywał właściwość do wydawania decyzji w tych sprawach wskazując jako organ właściwy prezydium powiatowej rady narodowej. Agencja N. zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.) wydaje decyzje o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, ale za odpłatnością i jedynie wtedy, gdy z wnioskiem wystąpi właściciel nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia albo którego małżonek ma ustalone takie prawo oraz gdy zachodzą okoliczności określone w art. 28 ust. 7 pkt 1 ustawy. Unormowania tego jednak nie można porównać z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym. Dlatego zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie można przyjąć, że to Agencja N. przejęła kompetencje w sprawie opuszczonych gospodarstwa rolnych. Wskazał jednocześnie, że sprawy zakończone wydaniem decyzji administracyjnych przejmujących na własność Państwa grunty rolne z powodu ich odłogowania, degradacji i opuszczenia wtedy, gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Powołując się na ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r., Minister wskazał, że według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej. Wobec powyższego organ naczelny uznał, że Agencja N. nie jest organem właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku W. [...] o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia1973 r., natomiast zgodnie z powołaną ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest właściwy wojewoda. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożył W. [...] Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji, które nie było bezprzedmiotowe, a jedynie wobec stwierdzenia niewłaściwości organu pierwszej instancji na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. wymagało przekazania do organu właściwego. W ocenie skarżącego, powoduje to, że musi on ponownie składać podanie do organu właściwego, tj. Wojewody [...] Ten z kolei, może nie uznać się właściwym. Natomiast gdyby Minister przekazał Wojewodzie [...] sprawę, ten kwestionując swoją właściwość musiałby wszcząć spór o ustalenie właściwości na podstawie art. 22 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o kek oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 155 k.p.a. organem właściwym do przeprowadzenia postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie tego przepisu jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję. Zasadnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywiódł, iż właściwość rzeczową organu do prowadzenia postępowania należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej należy ustalić organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach. Wątpliwości co do kompetencji organu do przeprowadzenia postępowania m.in. w trybie art. 155 k.p.a. powstają, gdy decyzje zostały wydane w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a dodatkowo w prawie materialnym przestały istnieć rodzaje spraw, których dotyczyły. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji, w ocenie Sądu odnosi się to również do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a., należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732; wyrok SN z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1173/08; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 636/09; postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09; postanowienie NSA z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OW 168/09). Podlegająca weryfikacji w postępowaniu administracyjnym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia1973 r. orzekająca o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, wydana została na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, ze zm.) w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161). Art. 2 ust. 2 w/w ustawy stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Przepis ten, jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1691/09 (ogólnodostępny w CBOSA), utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Natomiast art. 45 ust. 1 powołanej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.; zwana dalej "ustawą kompetencyjną") sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały jednakże skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Z tym dniem przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Po pierwsze, przestała bowiem istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach także przez organy administracji rządowej. Po drugie, oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy - właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji it[...] Reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r., poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym. Skoro więc, od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przyjęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. - Agencji W. (następnie Agencji N. ), to organu właściwego do weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać przez ustalenie organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym byłaby Agencja N. Jednakże w dniu 1 kwietnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, ze zm.), która w art. 3 ust. 1 pkt 5 przewiduje, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Ostateczna decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1973 r., o której uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. wniósł skarżący wydana została przez organ pierwszej instancji, zatem organem właściwym do jej weryfikacji w tym trybie będzie wojewoda. Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że nie są one zasadne. Przekazanie wniosku skarżącego do organu właściwego może nastąpić dopiero po uchyleniu decyzji wydanej przez organ, który orzekał z naruszeniem przepisów o właściwości. Zasadą jest, że postępowanie prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest bezpodstawne przed tym organem, stąd należało je umorzyć. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Agencji N. w O. Filia w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. daję podstawę do przekazania wniosku skarżącego do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 k.p.a., co może uczynić organ przed którym aktualnie toczy się sprawa, w tym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 w/w ustawy.