IV SA/Wa 1747/17

Dnia 30 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...] w sprawie ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 roku, numer [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...] W piśmie z dnia 19 czerwca 2017r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 roku w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] orzekającej o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na etapowej rozbudowie Centrum Biurowo – Handlowo – Rozrywkowego [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. przewiduje rozbudowę bardzo dużego centrum handlowego, znacząco oddziałującego na środowisko. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. oraz zaskarżonej decyzji inwestycja zostanie już zrealizowana i taki skutek będzie wyjątkowo trudny do odwrócenia. W przypadku wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu handlowo – usługowo – biurowego ewentualne przywrócenie do stanu poprzedniego wiązałoby się z dużym nakładem pracy i środków materialnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) – dalej p.p.s.a., zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 p.p.s.a. i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Konstrukcja wskazanej instytucji prawnej oparta została na zasadzie skargowości i wymaga od Sądu rozważenia interesów wszystkich stron i uczestników postępowania. Z powyższej normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania możliwości zaistnienia okoliczności określonych w powołanym przepisie, czyli niebezpieczeństwa nastąpienia szkody oraz jej rozmiarów, które muszą być znaczne, a więc większe niż zwykłe konsekwencje wykonania aktu, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Pozytywne rozstrzygnięcie żądania strony zależy więc od spełnienia jednej z dwóch wymienionych wyżej przesłanek, przy czym nawet w przypadku spełnienia jednej z nich zostało ono pozostawione uznaniu Sądu, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "sąd może". Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006r., II SA/Bk 352/06, Lex nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004r., GZ 138/04, Lex nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009r., II FZ 39/09, Lex nr 489786). Rozpoznając przedmiotowy wniosek podnieść należy, że przedmiotem skargi, a zatem i oceny dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, jest tylko i wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017r. umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącą spółkę od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. Postępowanie to nie może obejmować oceny zasadności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, wstrzymania której domaga się również skarżąca spółka w niniejszym postępowaniu, ponieważ decyzja z dnia [...] sierpnia 2016r. jest decyzją merytoryczną, orzekającą co do istoty sprawy, zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017r. jest aktem proceduralnym. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2017r. ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę, albowiem decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. nie mieści się w granicach sprawy określonych w art. 135 p.p.s.a.[por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004r., sygn. II SA/Ka 2352/02 (Lex nr 229505) wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP 2007 nr 3, poz. 25]. Zważyć ponadto należy, że w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zatem co do zasady, przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu wykonania jest akt zaskarżony do sądu administracyjnego. W wyjątkowych zaś przypadkach przedmiotem takiego rozstrzygnięcia mogą być inne akty podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 2016r. zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w powołanym wyżej przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw: prawnej i faktycznej. Użyty w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować w powiązaniu z art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego wniosek, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia ustalającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, w sytuacji gdy przedmiotem obecnie rozpatrywanej skargi jest umorzenie postępowania odwoławczego. Brak jest bowiem w obu aktach administracyjnych tożsamości w zakresie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 353 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71 j.t.), natomiast zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja wydana została na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz .1257 j.t.). W postępowaniu odwoławczym organ nie prowadził więc postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że instytucja wstrzymania wykonania może dotyczyć jedynie zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten stanowi podstawę prawną do przeprowadzenia przez sąd kontroli rozstrzygnięć podjętych przez organ pierwszej instancji w toku rozpoznawania skargi na akt lub czynność podjęte przez organ odwoławczy. Art. 135 wraz z art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadnia rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności, lecz również aktu lub czynności poprzedzających zaskarżony akt lub czynność. Podnieść jednakże należy, że w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia nie mieści się w definicji "granic danej sprawy". Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że kontrola legalności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., nie rozciąga się na badanie przesłanek zastosowania na podstawie art. 135 p.p.s.a. środków w niej przewidzianych w stosunku do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. Decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze jest wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym, w którym ocenie podlegają przesłanki procesowe, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, obejmuje nadto ocenę przesłanek materialnoprawnych. W konsekwencji tego, w niniejszym postępowaniu, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia nie może zostać uwzględniony, bowiem nie dotyczy aktu wydanego w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga. Nie jest dopuszczalne, by w sprawie ze skargi na decyzję czy postanowienie zapadłe w jednym postępowaniu administracyjnym orzekać o wstrzymaniu choćby części decyzji ostatecznej wydanej w innej sprawie administracyjnej. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny Sąd stwierdza, że w takiej sytuacji należy wykluczyć możliwość pozytywnego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., a skoro wniosek jest niedopuszczalny, obliguje Sąd do jego oddalenia. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja objęta wnioskiem o wstrzymanie jest rozstrzygnięciem nie wymagającymi, a wręcz nie nadającymi się do wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nie nakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76) i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 411/08, Lex nr 504587]. Zaskarżony akt nie podlega wykonaniu, gdyż nie kreuje żadnych obowiązków, a tym samym nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze praw czy obowiązków materialnoprawnych, a więc nie mieści się w katalogu aktów nadających się do wykonania. Wynika to z istoty decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, która jest aktem administracyjnym o charakterze procesowym, nie nadaje stronie uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Zaskarżona decyzja ma formalny charakter, nie kwalifikuje się do wykonania, stąd nie jest możliwe wstrzymanie jej wykonania (zob. np. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2012r., sygn. akt V SA/Wa 1130/12, dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach: https://cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario i art. 61 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia