IV SA/Wa 1816/17

Dnia 14 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 14 grudnia 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2017 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie z [...] marca 2015 r. znak: [...] Wojewody [...] w przedmiocie wymierzenia Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za wydanie decyzji z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy [...] - po rozpatrzeniu wniosku z [...] stycznia 2013 r. złożonego przez [...] S.A. z siedzibą w [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii energetycznej nN 0,4 kV na kablową linię energetyczną na działkach nr [...], [...] , [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] , gmina [...] . Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2015 r. nałożył na Wójta Gminy [...] karę pieniężną w wysokości [...] złotych (jeden tysiąc pięćset) złotych za wydanie decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. za okres 3 dni zwłoki. Wojewoda ustalił, iż postępowanie lokalizacyjne toczyło się przez 101 dni i odliczeniu od okresu trwania postępowania podlegało: 7 dni (od dnia [...].01.2013r. do [...].01.2013r. bieg terminu był wstrzymany w związku z uzupełnianiem braków wniosku przez inwestora), 26 dni związanych z uzgodnieniem projektu decyzji (liczonych od [...] marca 2013 r. do [...].04.2013 r.). Wojewoda ustalił, że 65 dzień terminu, liczony od dnia następnego po złożeniu wniosku tj. od dnia [...].01.2013 r. przypadał na [...].04.2013r. (wtorek). Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy od powyższego postanowienia, postanowieniem z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał, że 65 - dniowy termin rozpoczął bieg [...].01.2013 r. tj. dnia następnego po dniu wpłynięcia do Urzędu Gminy wniosku, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. Termin do wydania decyzji zakończył swój bieg w dniu [...] kwietnia 2013 r. w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej. Postepowanie trwało więc 101 dni. Wskazano, że pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wezwano pełnomocnika inwestora do uzupełnienia braków wniosku, pismo zostało odebrane w dniu [...] stycznia 2013 r. i braki formalne zostały uzupełnione [...] stycznia 2013 r. przy piśmie bezpośrednio dostarczonym pracownikowi Urzędu. Odliczeniu więc podlegał okres 7 dni od [...] stycznia 2013 r. (dzień następny po odbiorze wezwania) do [...] stycznia 2013 r. zgodnie z art. 51 ust. 2 c u.p.z.p. jako okres opóźnienia spowodowanego niekompletnością wniosku, a więc z winy strony. Wskazano, że pismem z dnia [...] marca 2013 r. Wójt Gminy zwrócił się do RDOŚ w [...], Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...], Starosty Powiatu [...] o uzgodnienie. Pismo zostało doręczone Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] i Staroście Powiatu [...] bezpośrednio przez pracownika Urzędu Gminy w dniu [...] marca 2013 r. Pismo do RDOŚ zostało nadane w placówce pocztowej [...] marca 2013 r. a odebrane [...] marca 2013 r. [...] marca 2013 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z informacją o uzgodnieniu projektu. Starosta Powiatu [...] nie zajął stanowiska, a ostatni dzień na dokonanie uzgodnienia w dwutygodniowym terminie to [...] marca 2013 r. W dniu [...] kwietnia 2013 r. wpłynęło pismo od RDOŚ z informację, że RDOŚ nie zajmuje stanowiska w formie postanowienia. Ostatni dzień 21 dniowego terminu na uzgodnienie RDOŚ przypadał na [...] kwietnia 2013 r. Organ uznał, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 c ustawy odliczeniu podlegał okres od dnia następnego po nadaniu/doręczeniu najwcześniejszego pisma do organu uzgadniającego do dnia najpóźniejszego uzgodnienia, tj. okres 26 dni liczony od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił 3 dniową zwłokę w wydaniu decyzji, co uzasadniało wymierzenie kary [...] zł. W odniesieniu do zarzutów zażalenia wskazano, że 14 dniowy termin wyznaczony obwieszczeniem o wszczęciu postępowania na składanie przez strony postępowania uwag i wniosków oraz 7 dniowy termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy nie są czynnościami o jakich stanowi art. 51 ust. 2 ustawy albowiem stanowią zwykłe czynności procesowe wynikające z przepisów prawa, w tym z Kpa, polegające na zwykłym działaniu organu administracyjnego prowadzącego postępowanie i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Wobec powyższego czynności tych nie można uznać, za czynności przerywające bieg ustawowego terminu. Wskazano, że błędne jest stanowisko Skarżącego, że bieg 65 dniowego terminu rozpoczął się dopiero z chwilą uzupełnienia wniosku w dniu [...] stycznia 2013 r. Organ powołał się na literalne brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy, podając, ze kluczowe znaczenie ma wpływ wniosku, choćby niekompletnego. Wskazano również, że ocena wniosku pod kątem zachowania wymogów formalnych stanowi zwykłą czynność procesową, konieczną do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym, a zatem nie podlega odliczeniu od terminu załatwienia sprawy. Powołano również, że pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił strony postępowania, że " w dniu [...] stycznia 2013 r. (...) zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego", a więc sam organ uznał, że dzień złożenia wniosku jest datą wszczęcia postępowania, a nie dzień [...] stycznia 2013 r. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego ani art. 51 ust. 2 ustawy. Wskazano, że wymierzenie kary określonej w art. 51 ust. 2 ustawy jest obligatoryjne. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa wywiódł Wójt Gminy [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 w związku z ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65 dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji nie podlegają wyłączeniu terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium tj. 14 – dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji wyznaczony obwieszczeniem z dnia [...] lutego 2013 r., jak również 7 dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, okres od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej do dnia uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa i poprzedzającego go postanowienia i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie jak i je poprzedzające nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury i Budownictwa w trakcie przeprowadzonego postępowania zażaleniowego przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz postanowienia Wojewody [...], jak również rozpatrzył zarzuty zawarte we wniesionym zażaleniu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia był art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u.p.z.p.). Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. W związku z powyższym organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 cyt. ustawy nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12). Sąd w pełni podziela ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy w sprawie oraz dokonaną ocenę i wykładnię przepisów. Kwestią bezsporną był okres przewidziany przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Strona nie kwestionuje, że odliczeniu od okresu trwania postępowania lokalizacyjnego podlegał okres od [...] marca 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r. tj. okres od dnia następnego po nadaniu/bezpośrednim doręczeniu pism organom uzgadniającym do dnia następnego po upływie okresu do "milczącego uzgodnienia" dla RDOŚ. Osią sporu jest natomiast data wszczęcia postępowania lokalizacyjnego w kontekście daty uzupełnienia wniosku przez inwestora, a także czynności dotyczące udzielenia 14 dniowego terminu na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji oznaczony w obwieszczeniu, jak również 7 dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że termin 65 dni na wydanie decyzji rozpoczął biegł z dniem złożenia wniosku przez inwestora, co wynika z literalnego brzmienia art. 51 ust. 2 ustawy. Nie budzi wątpliwości, że termin wszczęcia postepowania jest niezależny od tego, czy wniosek jest kompletny, czy też nie. Termin rozpoczął bieg z dniem następnym po dniu złożenia wniosku tj. z dniem [...] stycznia 2013 r. zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. Za takim poglądem przemawia również wykładnia celowościowa, albowiem zamiarem ustawodawcy przy wprowadzeniu terminu na wydanie decyzji i sankcji za zwłokę było przyspieszenie postępowań w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ponadto, w przypadku braków wniosku, odliczeniu podlega okres od dnia następnego po nadaniu bądź bezpośrednim doręczeniu wnioskodawcy wezwania do uzupełnienia braków wniosku do dnia uzupełnienia wniosku. Prawidłowo więc w przedmiotowej sprawie odliczono okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do [...] stycznia 2013 r. Brak jest natomiast podstaw do odliczenia okresu pomiędzy datą złożenia niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku. Sąd orzekający w sprawie podziela tym samym pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21.06.2016r. IV SA/Wa 1182/16 (CBOSA). Wskazać należy, że weryfikacja kompletności i poprawności wniosku i ewentualne wezwanie do usunięcia braków stanowią powtarzalne i zwykłe czynności postępowania administracyjnego. Postępowanie zostaje zainicjowane w momencie złożenia wniosku - art. 61 § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wobec powyższego zasadne było ustalenie organu, że bieg terminu 65 dni rozpoczął się z dniem [...] stycznia 2013 r. Właściwie organ odwoławczy wskazał również na pismo samego Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w którym zawiadomiono strony, że w dniu [...] stycznia 2013 r. wszczęto postępowanie. Prawidłowo więc od okresu trwania postępowania tj. 101 odliczono okres 7 dniowy (uzupełnienie wniosku) i okres 26 dni (uzgodnienia). Nie było natomiast żadnych podstaw, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, do odliczenia okresu dokonywania innych czynności. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia wniosków i dowodów, w wyznaczonym terminie, nie mieści się w katalogu czynności z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Czynność ta, jest obligatoryjna w toku każdego postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podobnie jak np. zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), przeprowadzaniu dowodu (art. 79 k.p.a.), jest czynnością nad której dopełnieniem czuwa organ prowadzący postępowanie. Nie sposób uznać, że jest to sytuacja, która w jakikolwiek sposób uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej. Sąd orzekający w sprawie podziela tym samym poglądy wyrażone w wyrokach NSA w analogicznych sprawach (II OSK 1385/16, II OSK 1876/16). Powyższe dotyczy również 14 dniowego terminu wyznaczonego obwieszczeniem o wszczęciu postępowania na składanie przez strony postępowania uwagi i wniosków do planowanej inwestycji. Czynność dotycząca tego terminu stanowi, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy w zw. z art. 49 k.p.a., standardową, obligatoryjną procedurę w toku postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej i nie wymaga od organu prowadzącego postępowanie podjęcia działań wykraczających poza typowe czynności, charakterystyczne dla tego postępowania. Nie wstrzymuje również ani nie umożliwia prowadzenia postępowania w toku terminu wyznaczonego obwieszczeniem. Mając powyższe na uwadze zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie może prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. W sytuacji gdy po dokonaniu wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wyłączeniu terminów, określonych w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyniknie, iż właściwy organ dopuścił się zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia, to wówczas wojewoda ma ustawowy obowiązek naliczyć karę w wysokości odpowiadającej liczbie dni owej zwłoki. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka miała niewątpliwie miejsce, gdyż zgodnie z wywodem Sądu, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie powołane przez skarżącego okoliczności. Stąd też organ odwoławczy, działając w oparciu o powołaną regulację prawną, prawidłowo postanowił o utrzymaniu w mocy postanowienie Wojewody [...]. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3, 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.