IV SA/Wa 184/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] listopada 2016 r., sygn. [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Kolegium, działając na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Fundacja" lub "skarżąca") na postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta") nr [...] z [...] czerwca 2016 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia, że grunt stanowi mienie gromadzkie. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. Wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych uznającej pas drogowy, stanowiący działkę nr [...] położoną we wsi [...] za mienie gromadzkie. W dniu 11 lutego 2016 r. II.2. K. S. reprezentowany przez adwokata wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zawieszenie postępowania. We wniosku wskazano m. in., że działka ewidencyjna nr [...] przylega nieruchomość oznaczona nr [...], której właściciel nie żyje. Wnioskodawca jako samoistny posiadacz tej nieruchomości wystąpił do sądu z wnioskiem o jej zasiedzenie. Wniosek o zawieszenie postępowania został ponownie złożony w dniu 12 kwietnia 2016 r. II.3. Postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Starosta [...] odmówił zawieszenia postępowania, pouczają strony o możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. II.4. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła m. in. Fundacja wskazując na naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Równocześnie Fundacja wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Było to pierwsze pismo Fundacji w przedmiotowej sprawie administracyjnej. II.5. Kolegium uzasadniając wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia przypomniało, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, czyli przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503). Kolegium wskazało, że wniosek o dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu winien być rozpoznany przez organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia w drodze decyzji, że grunt stanowi mienie gromadzkie tj. przez Starostę [...]. Organ ten, rozpatrując wniosek organizacji społecznej złożony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu dokonania oceny czy udział organizacji w sprawie dotyczącej innej osoby jest uzasadniono ze względu na cele statutowe organizacji jak i z perspektywy interesu społecznego. Przy czym, ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu spoczywa na wnioskującej organizacji. Kolegium przywołało art. art. 141 § 1 i 2 k.p.a. oraz stwierdziło, że tylko organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu ma prawa strony, w tym prawo do wniesienia zażalenia. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3 k.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania lub zażalenia (por. Andrzej Wróbel Komentarz do art. 31 k.p.a. LEX; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 3 lutego 2005 r. sygn. OSK 1076/04). Zażalenie Fundacji jest zatem niedopuszczalne. III.1. W skardze na postanowienie Kolegium z [...] listopada 2016 r. Fundacja zarzuciła naruszenie: (i) art. 31 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nie przyznanie Fundacji statusu strony postępowania; (ii) art. 7 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; (iii) art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu skargi Fundacja podniosła w szczególności, że udział Fundacji w postępowaniu uzasadniony był jej celami statutowymi oraz poparty słusznym interesem społecznym, co wykazane zostało w złożonym przez nią wniosku. Zdaniem Fundacji, uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie istnieje tak długo, jak długo postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja dopuszczenia do udziału nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. W związku z tym nie można zgodzić się z tezą zaprezentowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jakoby Fundacja nieskutecznie przystąpiła do postępowania. Fundacja zarzuciła również, że organ rozpatrujący zażalenie w sposób lakoniczny odniósł się do przedstawionego w zażaleniu stanu faktycznego. Wszystkie podniesione zarzuty odpierane były lakonicznymi stwierdzeniami. Takie postępowanie jest sprzeczne z obowiązującym prawem, gdyż organy administracji publicznej obowiązane są do działania z poszanowaniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Całe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest niezwykle lakoniczne oraz pozbawione merytorycznej analizy przedstawionego przez skarżącą stanu faktycznego. W związku z powyższym doszło również do naruszenia art. 11 k.p.a. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że niezależnie od podniesionego w zaskarżonym postanowieniu (oraz w skardze) problemu niedopuszczalności zażalenia Fundacji z przyczyn podmiotowych, zaskarżone postanowienie Kolegium odpowiada prawu już z tego powodu, że w sprawie zachodziła niedopuszczalność zażalenia Fundacji z przyczyn przedmiotowych. W ocenie Sądu, z niedopuszczalnością środka odwoławczego z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia między innymi w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia oraz w przypadku wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia danego aktu (por. np. K. Glibowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M.Wierzbowskiego i A.Wiktorowskiej, Legalis 2017, 21 wyd., Nb 6 do art. 134 i cyt. tam orzeczenictwo). Otóż na wskazane na wstępie postanowienie Starosty odmawiające zawieszenia postępowania nie przysługiwało zażalenie (argumentum ex art. 101 § 3 k.p.a.). W takim przypadku Kolegium było zobligowane do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.) niezależnie od kwestii niedopuszczalności środka odwoławczego z przyczyn podmiotowych. Kwestia ta uszła uwadze orzekających organów, ale Sąd z administracyjny kontrolując legalność zaskarżonego aktu orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 §1 p.p.s.a.) i nie może uchylić tego aktu, jeżeli kontrolowany akt co do treści rozstrzygnięcia odpowiada prawu. Tylko bowiem uchybienia mogące mieć wpływ na wynik sprawy (tj. treść osnowy aktu) mogą stanowić podstawę wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). IV.3. Przechodząc do szerszego uzasadnienia zasygnalizowanej wyżej niedopuszczalności zażalenia Fundacji z przyczyn przedmiotowych wypada podkreślić, że do czasu nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. w orzecznictwie przyjmowano, że zażalenie przysługuje również na postanowienie o odmowie zawieszonego postępowania (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000 4 poz. 137). Obecne brzmienie powołanego art. 101 § 3 k.p.a. jest następujące: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przepis ten przed dniem 11 kwietnia 2011 r. miał następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przychylić należy się do poglądu, że de lege lata na gruncie art. 101 § 3 k.p.a. zaskarżalne są tylko dwa rodzaje postanowień, tj. o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Przeciwny pogląd byłby sprzeczny z celem rzeczonej nowelizacji, która miała między innymi uprościć i przyśpieszyć postępowanie administracyjne. W razie przyjęcia odmiennej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. powstałoby również uzasadnione pytanie o racjonalność ustawodawcy i sens nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., w tym sens odrębnego wskazania w tym przepisie postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Tymczasem w teorii prawa i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalna jest wykładnia, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zakaz wykładni per non est; por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II FSK 2846/14 oraz wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15 – CBOSA; J. Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Należy dodać, że pogląd o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest dominujący w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1106/14 oraz wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. II OSK 885/15 - CBOSA; por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16 wyd., Warszawa 2016, teza 3 komentarza do art. 101). Uzupełniająco należy dodać, że wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżenia postanowienia o odmowie zwieszenia postępowania nie oznacza, że rozstrzygnięcie to nie może być w sposób efektywny poddane kontroli instancyjnej (zob. art. 142 k.p.a.) oraz kontroli sądowej (zob. np. art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a.). IV.4. W ocenie Sądu Kolegium trafnie stwierdziło, że w sprawie zachodziła niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych. W świetle treści art. 31 § 1 i 3 k.p.a. należy przyjąć, że organizacja społeczna nabywa status podmiotu na prawach strony dopiero z chwilą wydania postanowienia o dopuszczeniu do udziału postępowania, a nie już z chwilą złożenia wniosku o dopuszczenie (por. np. wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 6, poz. 111; wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., II OSK 611/09, CBOSA) Tezę tę potwierdza wykładnia systemowa, tym odmienne uregulowanie zasad nabywania statusu podmiotu na prawach strony przez organizacje ekologiczne (zob. art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. z 2016 r. poz. 353). W szczególności w świetle art. 44 ust. 2 tej ustawy nie budzi wątpliwości, że organizacja ekologiczna może wziąć udział w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa składając odwołanie, bez potrzeby uprzedniego dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie pierwszym pismem Fundacji złożonym w sprawie było zażalenie na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Stąd też nie zachodziły szczególne okoliczności np. w postaci celowego zwlekania przez organ I instancji z rozpoznawaniem wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału złożonego przed wydaniem przez ten organ orzeczenia co do istoty. Podobnie w sprawie nie mógł mieć zastosowania prezentowany niekiedy w orzecznictwie pogląd o możliwości przyjęcia, że organizacja została dopuszczona do udziału poprzez faktyczne traktowanie jej jako uczestnika przez organ I instancji. IV.5. Bezprzedmiotowe są sformułowane w skardze zarzuty Fundacji dotyczące tego, czy za jej dopuszczeniem do udziału w postepowaniu przemawia interes społeczny. Zaskarżone postanowienie nie dotyczyło bowiem kwestii zasadności wniosku o dopuszczenia do udziału w postępowaniu, lecz kwestii dopuszczalności środka zaskarżenia. Formułowanie przez Sąd jakichkolwiek ocen prawnych do co zasadności wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału byłoby wyjściem poza granice sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie mogły również odnieść skutku zarzuty zażalenia dotyczące treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Kolegium decydując o wydaniu postanowienia formalnego na podstawie art. 134 k.p.a. nie mogło bowiem w uzasadnieniu do tego orzeczenia analizować kwestii zasadności wniosku o dopuszczenie do udziału. IV.6. Mają powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.