II OSK 1106/14

Dnia 12 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1163/13 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1163/13, oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Wyrok został wydany w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Nadbudowa, przebudowa oraz rozbudowa istniejących budynków usługowych z przeznaczeniem na cele usługowe wraz z budowa garażu podziemnego na działkach nr [...],[...] obr. 2 [...] przy ul. [...] w Krakowie" wskazując, że tocząca się przed powiatowym organem nadzoru budowlanego sprawa dotycząca samowoli budowlanej nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pouczono jednocześnie, iż na wydane postanowienie nie służy zażalenie. [...] w Krakowie (dalej zwana Wspólnotą Mieszkaniową) pismem z dnia 14 maja 2013 r. wniosła o uzupełnienie powyższego postanowienia i sprostowania zawartego pouczenia poprzez zamieszczenie informacji o przysługującym stronie prawie do złożenia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz wykreślenie słów "Na niniejsze postanowienie nie przysługuje zażalenie", zaś po doręczeniu jej postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie uzupełnienia postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2013 r. co do treści pouczenia złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. W zażaleniu wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez bezzasadną odmowę zawieszenia postępowania, oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do wniosku skarżących o zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że stanowisko organu I instancji jest nieprawidłowe zarówno co do kwestii istnienia zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania przez PINB w Krakowie w sprawie samowoli budowlanej, jak i co do braku możliwości wnoszenia zażalenia w przedmiotowej sprawie, powołując się w tym zakresie na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedziany w postanowieniu z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 452/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji podzielił i przytoczył w całości stanowisko przyjęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 103/13, w którym zakwestionowano możliwość wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrócono zatem uwagę, iż art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano w doktrynie i orzecznictwie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nowa regulacja wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wyrażany w piśmiennictwie i niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, nie jest trafny. Nadto uzasadnienie rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazuje na intencję ustawodawcy, która nakazywałaby wykluczenie z katalogu zaskarżalnych postanowień w sprawie zawieszenia jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Z uzasadnienia projektu zmiany wynika bowiem że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 k.p.a. było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można pominąć wskazanych w uzasadnieniu projektu motywów wykluczenia przez ustawodawcę celowości kontroli instancyjnej i sądowej w określonych wypadkach. Skoro bowiem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Dodatkowo prezentowane wyżej podejście służy realizacji zasady z art. 12 k.p.a., bez jakiejkolwiek szkody dla praw stron, w tym prawa do sądu, które zostaje zachowane i jest realizowane przy zaskarżaniu orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając naruszenie: a) art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez bezzasadne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w sytuacji, gdy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest zaskarżalne zgodnie z art. 101 § 3 kpa, b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę zawieszenia postępowania, c) art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stanowisko organu jest nieprawidłowe, gdyż błędny jest pogląd co do braku możliwości wnoszenia zażalenia ponieważ, po pierwsze- orzeczenia sądowe nie stanowią źródeł prawa, po drugie- orzeczenia te wydawane są w konkretnym stanie faktycznym, a po trzecie- w przedmiotowej kwestii co do dopuszczalności zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 452/13 (przywołano argumenty wyroku). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1163/13, powyższą skargę podniósł, iż istota problemu w niniejszej sprawie, sprowadza się do oceny, czy po zmianie od 11 kwietnia 2011 r. stanu prawnego, w zakresie treści art. 101 § 3 k.p.a., poprzez dodanie słów: "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", zażalenie przysługuje także na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, iż podziela pogląd wyrażany w większości orzeczeń, że po w/w zmianie treści art. 101 § 3 k.p.a., zażalenie na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje. Sąd ten podniósł także, iż w tym zakresie w całości podziela pogląd wyrażony przez organ, z powołaniem się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2013r., sygn. akt II SA/Kr 103/13. Podkreślono, że taki sam pogląd został zaprezentowany również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, który jednoznacznie uznał, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Pismem z dnia 7 lutego 2014 r. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wspólnota Mieszkaniowa wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) zarzuciła temu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 134 § 1 w zw. art. 151 u.p.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 lipca 2013 r. jako odpowiadającego przepisom prawa, mimo że przedmiotowe postanowienie naruszało następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 101 § 3 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., 2) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2013 r. naruszało następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 101 § 3 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., 3) art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który oparł się na stanowisku organu, jest nieprawidłowe, gdyż w kwestii co do dopuszczalności zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania wypowiedział się w podobnej sprawie również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 452/13, stwierdzając expressis verbis, że stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Skarżący kasacyjnie przytoczył następnie prawie w całości wywód z tego postanowienia, po czym zarzucił, iż do przedmiotowych okoliczności nie odniósł się Sąd I instancji poprzestając na stanowisku organu i własnym wyrażonym w innym postępowaniu, gdy tymczasem przyjęcie stanowiska skarżącego doprowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie rozważań należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w u.p.p.s.a. Stosownie do art. 176 u.p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd I instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 u.p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o drugą podstawę kasacyjną to strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wskazano tutaj w głównej mierze na przepis art. 134 § 1 u.p.p.s.a. w związku bądź to z art.151 u.p.p.s.a. bądź to z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a., które zdaniem kasatora zostały naruszone poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie naruszyło szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj.: art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 101 § 3 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać trzeba, iż dla jego skuteczności koniecznym jest wykazanie przez skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji rozpoznając skargę bądź to dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy, niż ta w której wniesiono skargę, bądź to przekroczył granicę danej sprawy, bądź też wbrew okolicznościom danej sprawy nie wyszedł poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a to zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (podobnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14). W konsekwencji nieskuteczności podniesionych w badanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 134 § 1 u.p.p.s.a. przyjąć należy, że niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 u.p.p.s.a., gdyż są to tzw. przepisy wynikowe regulujące jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, wobec czego dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Odnosząc się z kolei do przedstawionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. ocenić należy go jako niezasadny, ponieważ o wadliwości uzasadnienia wyroku można mówić zasadniczo wyłącznie wówczas, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, albo gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Tymczasem w niniejszej sprawie, której istota dotyczy kwestii czysto procesowej, a to możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji stwierdzenia niedopuszczalności takiego zażalenia, stan faktyczny jest jasny i bezsporny, zaś przyjęta podstawa prawna rozstrzygnięcia została w dostateczny sposób wyjaśniona. Pomimo pewnej lakoniczności wywodów Sądu I instancji opartych w głównej mierze na powołaniu się na stanowisko organu odwoławczego i przywołanego tam uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 103/13, brak było przeszkód do dokonania kontroli instancyjnej i wypowiedzieć się w kwestii zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. W tym kontekście niezrozumiałym jest podnoszenie w skardze kasacyjnej braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów dotyczących dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, skoro w istocie była to w zasadzie jedyna kwestia do rozstrzygnięcia w sprawie, o czym Sąd I instancji wyraźnie powiedział w swoich rozważaniach prawnych. Wyrażany przez Sąd I instancji pogląd prawny, iż aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"), znajduje potwierdzenie nie tylko w cytowanych w zaskarżonym orzeczeniu wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 103/13, i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, ale jest powszechnie podzielany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem są wyroki z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2560/13, z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt 1587/13, z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14, z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, i z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12. Z tych też przyczyn, skoro zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.