IV SA/Wa 1864/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego E. S. kwotę 292 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...], znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...]., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...], znak [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] uznał mięso – całą tuszę wołową ubitą z konieczności, przywiezioną do rzeźni przez E. S., za niezdatne do spożycia przez ludzi i nakazał konfiskatę tego mięsa oraz przekazanie go do utylizacji. Wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. E. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lutego 2011 r, wskazując że postępowanie, którego wszczęcia żąda wnioskodawca, może być wszczęte wyłącznie na żądanie strony. W ocenie organu, E. S. nie posiada statusu strony, gdyż w dniu wydania decyzji, tj. w dniu [...] lutego 2011r. nie był już posiadaczem zwierzęcia, z którego pochodziło mięso. Na skutek zaskarżenia ww. postanowienia, Główny Lekarz Weterynarii wydał w dniu [...] lipca 2014 r. postanowienie znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2011 r., Nr [...]. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, że z akt sprawy wynika, iż w dniu wydania decyzji stwierdzającej, że mięso nie nadaje się do spożycia oraz nakazującej jego utylizację, posiadaczem zwierzęcia był E. L. Powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz art. 2 tiret trzeci rozporządzenia 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 lipca 2000 r., podał że posiadaczem bydła jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za zwierzęta, na stałe lub tymczasowo, w tym także w czasie transportu oraz na rynku. Z powyższego zdaniem organu wynika, że stroną postępowania w przedmiocie uznania mięsa za niezdatne do spożycia przez ludzi jest posiadacz zwierzęcia w dniu wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie posiadaczem zwierzęcia była E. L. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakłady Mięsne "[...]". Zdaniem organu przymiot strony postępowania w przypadku uznania mięsa za niezdatne do spożycia przez ludzi nie łączy się z posiadaniem prawa własności zwierzęcia. Przemawia za tym również treść art. 7 ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, który ustanawia szczególny w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, tryb odwoławczy, wyznaczając 24 godzinny termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy tym termin ten biegnie od dnia wydania decyzji. Zdaniem organu zamiarem ustawodawcy było przyznanie statusu strony ostatniemu posiadaczowi zwierzęcia, a więc zakładowi, w którym taka decyzja została wydana. Przyjęcie innego rozwiązania, utrudniłoby bowiem skorzystanie przez stronę ze szczególnego trybu odwoławczego. Organ zauważył nadto, że decyzja nie nakładała na E. S. żadnych obowiązków. Jej adresatem był natomiast E. L., bo to on był zobowiązany do przekazania mięsa do utylizacji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. E. S. (dalej Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], sformułował zarzut naruszenia: • art. 28 k.p.a., poprzez odmówienie właścicielowi zwierzęcia prawa strony, a przyznanie tego prawa czasowemu posiadaczowi, podczas gdy to właściciel został pozbawiony prawa własności i poniósł z tego tytułu wymierną stratę finansową. Nie doszło bowiem na skutek wydania decyzji przez lekarza weterynarii do zawarcia umowy sprzedaży; • art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie w szczególności kiedy krowa została dostarczona do zakładu mięsnego, a kiedy ubita; • art. 79 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków bez udziału Skarżącego, co miało wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy; • art. 7 ust. 3 Rozporządzenie WE i Rady z dnia 17 lipca 2000 r. przez brak rozróżnienia pojęcia właściciel i posiadacz, a przez to bezpodstawne odmówienie właścicielowi prawa strony. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu [...] października 2015 r. Skarżący złożył załącznik do protokołu, w którym rozszerzył zarzuty skargi o naruszenie art. 61a § 1 k.p.a, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest legalność postanowienia odmawiającego Skarżącemu wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji uznającej mięso za niezdatne do spożycia przez ludzi i nakazujące jego utylizację. W ocenie organu Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, tym samym nie mógł on wnieść skutecznego żądania o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Z tych przyczyn [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii odmówił wszczęcia na wniosek E. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uznającej mięso za niezdatne do spożycia przez ludzi i nakazujące jego utylizację, zaś Główny Lekarz Weterynarii uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. Zdaniem Skarżącego przysługuje mu przymiot strony jako podmiotowi, któremu przysługuje prawo własności zwierzęcia, z którego pochodziło mięso, o którego niezdatności do spożycia orzeczono. Rozstrzygając tak zakreślony spór, wskazać w pierwszym rzędzie należy, że podstawę materialnoprawną wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, stanowił przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W § 2 art. 61a k.p.a. przewidziano na to postanowienie zażalenie. Skarżący z możliwości tej skorzystał wyczerpując tym samym drogę zaskarżenia na etapie administracyjnym. Stosownie do zacytowanego art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że właściwe rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym oczywistość ta powinna wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo jej stwierdzenie dokonane zostaje w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Przykładem takich ustaleń, jest przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; J. Chmielewski. Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, Monitor Prawniczy 2014 nr 2, s. 82-84). O braku interesu prawnego może również przesądzać ustawodawca, wskazując wprost w ustawie podmioty, którym służy prawo wniesienia zażalenia, odwołania, bądź wzruszenia aktu administracyjnego w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Tym samym prawidłowe jest przyjęcie, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. zatem winno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie to nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyroki NSA z: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, nie wystąpiła żadna z wyżej wymienionych sytuacji, uprawniająca do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 61a § k.p.a. Wskazać bowiem należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez E. S. dotyczy decyzji uznającej mięso – tuszę wołową ubitą z konieczności, za niezdatne do spożycia przez ludzi, nakazującej konfiskatę tego mięsa oraz przekazanie go do zakładu Rozbiórki i Utylizacji Odpadów Zwierzęcych [...] Sp. z o .o. Decyzja ta wydana została w oparciu o przepisy: • ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (art. 7 ust. 1, 2 i 3); • Rozporządzenia (WE) Nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (załącznik I, sekcja II, rozdział V ust. 1); • Rozporządzenia Ministra Rozwoju Wsi i Rolnictwa z dnia 9 października 2006 w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (§ 8 ust. 5). Żaden ze wskazanych przepisów nie przesądza o tym, że stroną postępowania w sprawie orzeczenia o niezdatności mięsa do spożycia przez ludzi, jego konfiskaty oraz nakazania jego utylizacji, jest – jak podnoszą organy – wyłącznie posiadacz zwierzęcia. Z okoliczności sprawy nie wynika również, że E. S. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji, działał w sprawie dotyczącej cudzej sprawy. Jak wynika bowiem z oświadczenia złożonego w skardze, pan S., w dniu wydania kwestionowanej decyzji pozostawał właścicielem zwierzęcia. W tej sytuacji, organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., winien był w pierwszym rzędzie poczynić ustalenia, czy wniosek ten został złożony przez podmiot, któremu przysługuje przymiot strony. Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że w zakresie postępowania nieważnościowego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przymiot strony przysługuje podmiotom, które legitymowały się tym przymiotem, na etapie postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Co więcej stroną takiego postępowania – w myśl przepisu art. 28 k.p.a. – jest również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając zatem, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, organ zobowiązany był ocenić czy przysługuje mu interes prawny. Wyjaśnić należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie ma swojej definicji legalnej. W piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawa materialnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97 – niepublikowany). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. I SA 1189/98, oraz z dnia 15 grudnia 1998 r. II SA 1355/98 nie publikowane). Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy przy tym, by wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego, lecz niekiedy także ze stosunku obligacyjnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialnoprawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, iż określone podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw. Pozycję prawną strony w postępowaniu administracyjnym wyznaczają obowiązki i uprawnienia. Przyjmuje się, że norma ustanawia dla danego podmiotu obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób nakazywanego zachowania w danych okolicznościach. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danej grupy adresatów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Drugim elementem określającym pozycję prawną strony w postępowaniu jest uprawnienie. Oznacza to, że strona "posiada prawo", "ma prawo", "dysponuje prawem" oraz "przysługuje jej prawo". Jest to pochodna sytuacji prawnej strony, wyznaczana przez normy prawne. Interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym nie sięga więc dalej niż interes chroniony przez ustawodawcę. Inaczej mówiąc – "przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw" (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, LEX nr 190891). Musi to być jednak norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można do końca ustalić a nie tylko wywieść z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (zob. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83.). Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza prawo własności bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1297/11 i powołane tam orzeczenia). Takim przepisem jest w szczególności art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W konsekwencji osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja ingerująca w wykonywanie przez nią przysługującego mu prawa własności. Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż w przypadku ustalenia, że Skarżącemu – w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. nadal przysługiwało prawo własności ubitego zwierzęcia – organy winny uznać, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o niezdatności mięsa do spożycia oraz nakazującej konfiskatę tego mięsa i jego utylizację. W takim wypadku bowiem bez wątpienia decyzja ta dotyczyć będzie praw Skarżącego. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zarówno organ I jak i organ II instancji dopuściły się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Organy bowiem w sposób nieuzasadniony uznały, że z oczywistych względów wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Jak to już zostało wskazane, co do zasady wszczęcie postępowania jest uzależnione od tego, czy z takim wnioskiem wystąpiła strona postępowania. Konsekwencją powyższego jest to, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznanej sprawie jednak, wobec nie wystąpienia oczywistych przesłanek przesądzających o braku możliwości przyznania Skarżącemu przymiotu strony, istniała konieczność ustalenia kręgu podmiotów mających legitymację do występowania jako strona w postępowaniu nieważnościowym, czego jednak organy nie uczyniły. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne ustalą czy Skarżący pozostawał właścicielem zwierzęcia w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. i uwzględniając przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę, w zależności od poczynionych ustaleń podejmą odpowiednie czynności. W tych okolicznościach Sąd, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii.