IV SA/Wa 1889/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania W. B. i A. D. (dalej także "skarżących") od decyzji Burmistrza Gminy [...] (dalej także "Burmistrza") nr [...], z dnia [...] sierpnia 2016 roku, o odmowie zezwolenia T, G, (dalej "wnioskodawcy") usunięcia lipy o obwodzie pnia 55 cm, rosnącej na nieruchomości w [...], przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obr. [...]), gm. [...] – umorzyło postępowanie odwoławcze. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz odmówił wnioskodawcy zezwolenia na usunięcia lipy o obwodzie pnia 55 cm, rosnącej na nieruchomości w Otrębusach, przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obr. [...]), gm. [...]. 2. Skarżący wnieśli do SKO odwołanie od decyzji Burmistrza, podnosząc że pień drzewa w części obejmującej 1 cm rośnie na należącej do nich działce nr [...]. Ponadto zakwestionowali mapę stanowiącą dowód w sprawie i pracę geodezyjną geodety Pana K. S. oraz poinformowali, że zlecili wykonanie stosownej pracy geodezyjnej. 3. Pismem z dnia 7 lutego 2017 r. SKO wezwało Burmistrza do przedłożenia aktualnej mapy geodezyjnej (przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), przedstawiającej: (-) granice dz. ew. nr [...] i nr [...] oraz 2) dokładne usytuowanie drzewa - lipy o obwodzie pnia 55 cm, objętej postępowaniem. 4. W odpowiedzi na w/w wezwanie Burmistrz wyjaśnił, że jedyną mapą będącą w jego posiadaniu jest ta, którą przekazano SKO wraz z aktami przedmiotowej sprawy. 5. Pismem z dnia 13 marca 2017 r. SKO zwróciło się do Starosty [...] (dalej także "Starosty") o poinformowanie, czy przed tym organem toczy się (bądź toczyło się) postępowanie z inicjatywy skarżących w przedmiocie zlecenia prac geodezyjnych nr [...], z dnia [...] lipca 2016 roku, a jeśli tak, to w jaki sposób zostało zakończone, w tym w szczególności, czy w jego wyniku zakwestionowano przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapę dz. ew. nr [...], obr. [...], [...], nr ewidencji zgłoszenia: [...]. 6. W odpowiedzi na w/w pismo Starosta wyjaśnił, że do dnia udzielenia odpowiedzi, wykonawca pracy geodezyjnej nr [...] nie zawiadomił Starosty o zakończeniu tej pracy III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. SKO umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie, stwierdzając brak po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. Ocenę tę SKO oparło na następującej argumentacji: Stosownie do przepisu art. 83 ust. 1 pkt ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. 2016.2134 ze zm.), usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami art. 28 kpa podstawowymi podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu administracyjnym są jego strony, którymi może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, lub każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego też, aby posiadać przymioty strony, niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu. Fakt, że może być ono wszczęte tylko na wniosek określonych podmiotów, nie ogranicza automatycznie kręgu stron postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że "pojęcie interesu prawnego musi być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny a nie ewentualny" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360; podobnie również w postanowieniu NSA z dnia 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97, LEX nr 32727). Odwołanie w przedmiotowej sprawie złożyli skarżący, których organ l instancji nie uznał za strony przedmiotowego postępowania. Z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie przedmiotowego drzewa wystąpił natomiast wnioskodawca, właściciel dz. ew. nr [...]. Z załączonej do wniosku mapy wynika, że przedmiotowe drzewo rośnie na należącej do wnioskodawcy ww. działce. Mapa pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W oparciu o zapisy tej mapy wydano skarżoną decyzję. Skarżący kwestionują przedmiotową mapę, konkretnie oznaczony na niej przebieg granicy pomiędzy ich nieruchomością (dz. ew. nr [...]), a nieruchomością objętą wnioskiem (dz. ew. nr [...]). Gdyby granica przebiegała prawidłowo, jak wskazują, przedmiotowe drzewo rosłoby na ich działce. Wobec nieprawidłowego w ich ocenie oznaczenia przebiegu skarżący zlecili geodecie wykonanie pracy geodezyjnej nr [...]. Jak jednak wynika z pisma Starosty [...], praca ta nie została oficjalnie (poprzez zawiadomienie organu) zakończona i nie wiadomo jaki jest przebieg czynności związanych z jej wykonaniem. Nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym twierdzenie skarżących, że wg mapy znajdującej się w aktach (autorstwa geodety K. S.), przedmiotowe drzewo w pewnej części (1 cm) rośnie na działce skarżących. Z mapy tej bowiem wyraźnie wynika, że drzewo to w całości rośnie na działce wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy skarżący nie wykazali, że posiadają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. W aktualnym stanie prawnym, według przyjętej do zasobu mapy, przedmiotowe drzewo rośnie na działce wnioskodawcy. Prowadzona na zlecenie skarżących praca geodezyjna nie została oficjalnie zakończona. Nie są znane wyniki tej pracy. Nie można wywodzić interesu prawnego z mogącego ewentualnie w przyszłości powstać prawa. Skoro w aktualnym stanie prawnym skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, na której przedmiotowe drzewo rośnie, nie mają statusu stron niniejszego postępowania. W uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 roku (sygn. akt OPS 16/98) NSA wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. IV. Pismem z dnia 31 maja 2017 r., uzupełnionym pismami z dnia 26 czerwca 2017 r. i 31 stycznia 2018 r., skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r., kwestionując ocenę organu odwoławczego co do nieposiadania przez nich interesu prawnego w sprawie. Skarga podnosi w tym kontekście, co następuje: Decyzja SKO jest obarczona wadą, albowiem powołuje się na nieuprawniony dokument. Do państwowego zasobu geodezyjnego w Pruszkowie została przyjęta mapa na której geodeta uprawniony p. K. S. naniósł zadrzewienie wzdłuż granicy działek [...] i [...]. Punkt graniczny działek [...], [...] i ul. [...] z powyższej mapy (i w sposób nieuprawniony oznaczony w terenie) został wzięty z nieprzyjętej (mimo wielokrotnych prób) do państwowego zasobu geodezyjnego wcześniejszej pracy geodezyjnej p. S. dotyczącej tzw. wznowienia punktów granicznych działki [...]. Powyższa sprawa była wielokrotnie sygnalizowana przez skarżących m. in. w Gminie [...] i Starostwie Powiatowym w [...], niemniej została kompletnie zignorowana. Skarżący załączają kopię pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia [...] marca 2017 r., w którym jest określony stan prawny – cytat: "Reasumując powstałe materiały z ww. opracowania geodety uprawnionego p. K. S. do czasu ich przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wywołują skutków prawnych jak i nie mogą być przedmiotem żadnego postępowania rodzącego skutki prawne.". Sprawa granicy działek [...] i [...] była wielokrotnie podejmowana przez różnych geodetów, niemniej nie nigdy nie została ukończona. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 30 czerwca 2017 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył w szczególności, co następuje: VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem skarżących z dnia 9 sierpnia 2016 r. od decyzji Burmistrza z dnia 1 sierpnia 2016 r., orzekającej - w trybie i na zasadach przewidzianych w art.83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody o - odmowie wydania wnioskodawcy (tj. podmiotowi innemu niż skarżący) zezwolenia na wycięcie drzewa z jego nieruchomości. SKO przyjęło bowiem, iż wszczęte postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, albowiem skarżący nie wykazali, iż posiadają w sprawie interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważający jest pogląd, iż brak interesu prawnego skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2012 roku, sygn. akt II OSK 905/11 oraz z dnia 12 kwietnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 882/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Kr 177/11 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Przepis art. 28 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia, czy sprawa dotyczy interesu prawnego danego podmiotu. Organ bada więc jedynie istnienie interesu prawnego, jego związku ze sprawą. Kontrola legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. dokonywana przez sąd administracyjny nie obejmuje zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny może jedynie skoncentrować się na zbadaniu czy istniały uzasadnione prawnie przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem odwoławczym, czyli czy odwołujący się jest stroną postępowania lub czy nastąpiło skuteczne cofnięcie odwołania. Jeżeli przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania odwoławczego nie wystąpiły, to obowiązkiem Sądu jest wykorzystanie kompetencji kasacyjnej. Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Stosownie do przepisu art. 83 ust. 1 pkt ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami art. 28 kpa podstawowymi podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu administracyjnym są jego strony, którymi może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, lub każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego też, aby posiadać przymioty strony, niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu. Fakt, że może być ono wszczęte tylko na wniosek określonych podmiotów, nie ogranicza automatycznie kręgu stron postępowania. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2557/16, publ. LEX, "Przepis art. 83 ust. 1 u.o.p. określa zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania. Zatem podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., gdyż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu.". Interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 83 u.o.p. nie posiada co do zasady właściciel nieruchomości sąsiedniej, dlatego nie jest on stroną postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 23/14, publ. LEX). 3. Wniosek, iż skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie, organ odwoławczy wywiódł z tego, iż: (-) skarżący są wyłącznie właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawcy, (-) wbrew przekonaniu skarżących zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że drzewo objęte wnioskiem wnioskodawcy rośnie nie tylko na jego działce, ale również na działce skarżących, (-) postępowanie w przedmiocie udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na wycinkę przedmiotowego drzewa nie oddziałuje zatem w żaden sposób na sferę praw i obowiązków skarżących. SKO podniosło zatem, że: (-) z mapy załączonej przez wnioskodawcę do złożonego przez niego wniosku wynika, że przedmiotowe drzewo rośnie na należącej do niego działce, (-) mapa pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, (-) skarżący kwestionują przedmiotową mapę, konkretnie oznaczony na niej przebieg granicy pomiędzy ich nieruchomością (dz. ew. nr [...]), a nieruchomością objętą wnioskiem (dz. ew. nr [...]), (-) gdyby granica przebiegała prawidłowo, jak wskazują, przedmiotowe drzewo rosłoby na ich działce, (-) wobec nieprawidłowego w ich ocenie oznaczenia przebiegu skarżący zlecili geodecie wykonanie pracy geodezyjnej nr [...], (-) jak jednak wynika z pisma Starosty Pruszkowskiego, praca ta nie została oficjalnie (poprzez zawiadomienie organu) zakończona i nie wiadomo jaki jest przebieg czynności związanych z jej wykonaniem, (-) nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym twierdzenie skarżących, że wg mapy znajdującej się w aktach (autorstwa geodety K. S.), przedmiotowe drzewo w pewnej części (1 cm) rośnie na działce skarżących, (-) z mapy tej bowiem wyraźnie wynika, że drzewo to w całości rośnie na działce wnioskodawcy. Z oceną tą nie zgadzają się konsekwentnie skarżący, wywodząc iż materiał dowodowy potwierdza rośnięcie części przedmiotowego drzewa na tej części ich nieruchomości, która została bezprawnie zakwalifikowana jako wchodząca w skład działki wnioskodawcy (skarżący kwestionują tym samym prawidłowość dokumentów, znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków). Skarżący wywodzą zatem, iż w następstwie poszerzenia drogi publicznej – ul. [...], które to poszerzenie winno odbyć się wyłącznie kosztem tej części nieruchomości wnioskodawcy, która bezpośrednio przylega do tej drogi, doszło do bezpodstawnego zrekompensowania wnioskodawcy utraty części nieruchomości poprzez niedopuszczalne odpowiednie przesunięcie na mapach granicy działki wnioskodawcy z działką skarżących w głąb tej ostatniej działki. Tym samym w ocenie skarżących część przedmiotowego drzewa rośnie na tej części ich nieruchomości, która została wadliwe przypisana do działki wnioskodawcy. Sąd podziela jednakże w pełni zdanie SKO, iż twierdzenia skarżących nie znajdują dostatecznego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, szczegółowo zanalizowanym w zaskarżonej decyzji. Powyższe nie oznacza, iż stan ten nie może ulec w przyszłości zmianie w wyniku podjęcia przez skarżących stosownych kroków prawnych, czy to wyłącznie przed organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, czy to również przed innym organem administracji lub sądem powszechnym, skutkujących łącznie uwzględnieniem ich roszczeń w ewidencji gruntów i budynków. Kategorycznie jednak stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew nie może służyć regulowaniu szeroko rozumianych sporów granicznych. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzew jest bezwzględnie związany takim przebiegiem granic nieruchomości, jakie aktualnie wynika z operatu ewidencyjnego. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.