IV SA/Wa 1912/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz "[...]" S.A. z siedzibą w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") nr [...] z [...] grudnia 2015 r. orzekającą o odszkodowaniu na rzecz P (zwanej dalej "skarżącą" lub "spółką") i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] września 2015 r., znak: [...], orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na mocy tej decyzji nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod rozbudowę ulicy [...] w [...] w ciągi drogi wojewódzkiej Nr [...], od km [...] do km [...] (od ul. [...] do granicy administracyjnej miasta [...]). II.2. Wskazaną wyżej decyzją z [...] grudnia 2015 r., Wojewoda [...], na podstawie art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, dalej "specustawa drogowa"), art. 132 ust. 1a, 2 i 3 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej "u.g.n.") orzekł: 1. ustalił wartość nieruchomości stanowiącej uprzednio własność Skarbu Państwa, będącej w wieczystym użytkowaniu P, oznaczonej jako działki nr geod. [...] o pow. [...] ha oraz nr geod. [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], gm. [...], dla której założona jest księga wieczysta Nr [...], w treści której, w dziale III widnieje zapis dotyczący ograniczonego prawa rzeczowego - odpłatna służebność przesyłu na rzecz P., na kwotę 263.351,00 zł, zgodnie z operatami szacunkowymi rzeczoznawcy majątkowego [...] (upr. Nr [...]), sporządzonymi dnia [...] października 2015 r.; 2. ustalił odszkodowanie za prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności znajdujących się na gruncie budowli na rzecz skarżącej w wysokości 197.841 zł; 3. ustalił odszkodowanie za ograniczone prawo rzeczowe - odpłatna służebność przesyłu na rzecz P w wysokości 1.700,00 zł; 4 zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania na rzecz wyżej wymienionych, w wysokości wyżej ustalonej, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. II.3. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta [...], nie zgadzając się z wysokością ustalonego odszkodowania. II.4. Minister Infrastruktury i Budownictwa (wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2017 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że organ administracji publicznej, nie mając wiadomości specjalnych w danej dziedzinie, obowiązany jest zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, co wynika z charakteru postępowania administracyjnego (jego inkwizycyjności), który nakłada na organ prawny obowiązek dowodzenia w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak ten sam organ w przypadku przedłożenia przez stronę operatu szacunkowego wykonanego na jej zlecenie winien poddać go ocenie i w oparciu także o ten dowód rozstrzygnąć prowadzoną sprawę. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy nie mógł pominąć okoliczności, że w toku postępowania przed organem do akt sprawy zostały złożone kontroperaty sporządzone w dniu [...] marca 2017 r. na zlecenie Prezydenta Miasta [...] przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Biorąc pod uwagę fakt, iż operaty sporządzone na zlecenie strony zostały dołączone do materiału dowodowego dopiero w toku postępowania odwoławczego, koniecznym było więc zdaniem Ministra uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim wyjaśnienia wymagało ustalenie prawidłowej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał na rozbieżności w opiniach obu rzeczoznawców odnośnie poziomu cen. Wprawdzie rzeczoznawcy majątkowy są niezależni przy sporządzaniu operatu szacunkowego, niemniej jednak nie mogą oni działać w sposób dowolny. Opinie różnych rzeczoznawców majątkowych dotyczące tej samej nieruchomości, sporządzone rzetelnie, z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa oraz zasad etyki, powinny być do siebie zbliżone. Wszelkie rozbieżności pomiędzy opiniami, zwłaszcza dotyczące wartości nieruchomości powinny zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania odszkodowawczego. Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze w przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem obu autorów opinii. III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodziła się skarżąca. W skardze wniosła, o uchylenie jej w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ j na treść decyzji, tj. naruszenie : 1. art. 138 § 2 k.p.a. - przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo braku określenia jakiego naruszenia przepisów postępowania dopuścił się organ pierwszej instancji i jaki zakres sprawy nie został wyjaśniony; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez brak utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu 1 instancji pomimo że decyzja ta była oparta na prawidłowych i wyczerpujących ustaleniach faktycznych i prawnych; 3. ewentualnie - w sytuacji nie uznania zasadności powyższych zarzutów, art. 136 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady szybkości postępowania i zamiast uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, prowadząc w ten sposób do przewlekłości postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu spółka wskazała w szczególnosci, że organ odwoławczy nie wskazał na czym jego zdaniem - polegać by miało naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji. Jak też organ ten nie określił co w sprawie nie zostało wyjaśnione na tyle, aby wymagało dalszego procedowania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy winien dokładnie uzasadnić dlaczego posłużył się przepisem art. 138 § 2 k.p.a. co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto zauważył, że Minister Infrastruktury i Rozwoju naruszył zasadę szybkości postępowania w ten sposób, że w sytuacji uznania konieczności uzupełnienia dowodów materiałów w sprawie - zamiast przeprowadzić je we własnym zakresie (art 136 k.p.a.) uchylił zaskarżoną przez Prezydenta Miasta [...] decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem m. in. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. IV.2.1. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). IV.2.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Minister uchylił zakwestionowaną decyzję Wojewody nie przeprowadzając uprzednio wnikliwej oceny podstawowego dowodu w sprawie, jakim był operat szacunkowy opracowany przez biegłego [...] na zlecenie Wojewody. Przedłożenie przez stronę (Prezydenta Miasta [...]) dokumentu w postaci tzw. kontroperatów (tj. operatów szacunkowych sporządzonych w dniu [...] marca 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...]) nie podważało per se mocy dowodowej operatów sporządzonych na zlecenie organu I instancji. Tylko dowód dopuszczony na zlecenie organu ma charakter dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Rzeczone kontroperaty, jako opinie prywatne (tj. sporządzone na zlecenie zainteresowanego rozstrzygnięciem podmiotu) były istotnym elementem materiału dowodowego (przedłożonym dopiero na etapie postępowania odwoławczego), który mógł być pomocny Ministrowi dla oceny wiarygodności opinii sporządzonej na zlecenie organu. Minister nie podjął jednak czynności dowodowych, które mogłyby doprowadzić do poczynienia ustaleń co do wiarygodności i przydatności operatu sporządzonego na zlecenie Wojewody. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakimi konkretnie wadami miał być obciążony operat sporządzony na zlecenie organu I instancji, a tym samym dlaczego konieczne było – godzące w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) – uchylenie decyzji organu I instancji. W każdym razie o wadzie operatu sporządzonego na zlecenie organu nie świadczy, niejako automatycznie, okoliczność, że rzeczoznawca działający na zlecenie strony doszedł do innych konkluzji co do wartości nieruchomości (zob. s. 3 i 4 uzasadniania zaskarżonej decyzji). Z samej istoty operatu szacunkowego, jako opinii opartej m. in. na indywidulanym doświadczeniu i wiedzy specjalistycznej każdego rzeczoznawcy, wynika, że poszczególne wyceny tej samej nieruchomości mogą się różnić. Z punktu widzenia kompetencji organu administracji publicznej orzekającego o odszkodowaniu kluczowe znaczenie ma jednak przede wszystkim dokonanie oceny, czy operat sporządzony na zlecenie organu spełnia warunki formalne i nie zawiera sprzeczności lub innych błędów podważających wiarygodność tego dowodu. Ponadto Minister nie zwrócił się w trybie art. 136 k.p.a. do biegłego [...] o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości co do poszczególnych ustaleń zawartych w opiniach z dnia [...] października 2015 r., jeżeli takie wątpliwości istotnie nasunęły się organowi II instancji po lekturze tych opinii oraz analizie kontroperatów z [...] marca 2017 r.. Rację ma oczywiście Minister, kiedy twierdzi, że koniczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, jako głównego dowodu w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, uzasadnia co do zasady potrzebę przeprowadzenia ponownie postępowania w dwóch instancjach (por. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r., I OSK 918/15, CBOSA). Rzecz jednak w tym, że w realiach niniejszej sprawy Minister nie wykazał w sposób przekonujący i podlegający rzeczowej weryfikacji, że taka konieczność sporządzenia nowego operatu rzeczywiście wystąpiła. Jeżeli organ odwoławczy poweźmie wątpliwości co prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji, to w pierwszej kolejności winien podjąć próbę wyjaśnienia tych wątpliwości poprzez uzyskanie opinii uzupełniającej od biegłego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 5 marca 2013 r., I SA/Wa 1926/12, CBOSA). Minister winien mieć na uwadze, że wydanie decyzji kasatoryjnej z zaleceniem opracowania nowego operatu z natury swej przedłuża okres, w którym podmiot pozbawiony uprzednio przez władze publiczne własności oczekuje na odszkodowanie. Zatem również w świetle wartości konstytucyjnych (art. 21 Konstytucji RP), wydanie decyzji kasatoryjnej w sprawie dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwłaszcza na skutek odwołania wniesionego przez podmiot zobowiązany do zapłaty tego odszkodowania, powinno mieć miejsce po wnikliwym ustaleniu, że nie jest możliwe wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, a zwłaszcza że nie jest możliwe wydanie takiego orzeczenia na skutek uzyskania przekonującej opinii uzupełniającej w trybie art. 136 k.p.a. Dodatkowo należy podnieść, że konsekwentne przestrzeganie przez organy poglądu Ministra, że samo już złożenie opinii prywatnej na etapie postępowania odwoławczego uzasadniania uchylenie decyzji organu I instancji, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.). Otóż podmiot zainteresowany w odwlekaniu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość mógłby każdorazowo przedkładać kolejne operaty wykonane na jego zlecenie i tym samym doprowadzać do uchylenia decyzji organu I instancji niezależnie od tego, czy organ ten w rzeczywistości dopuścił się naruszenia prawa. IV.3. Rozpoznając sprawę ponownie Minister zwróci się przed wszystkim do biegłego [...] o potwierdzenie aktualności operatów z dnia [...] października 2015 r. (w związku z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n.; por. np. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., I OSK 1074/15, CBOSA). W razie uzyskania takiego potwierdzenia Minister przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, a w szczególności zbada, czy wspomniane operaty dnia [...] października 2015 r. zostały sporządzone zgodnie z warunkami formalnymi oraz czy nie zawiera wad podważających jego wiarygodność jako opinii biegłego. W razie potrzeby Minister może w szczególności zwrócić się do biegłego [...] o wydanie opinii uzupełniającej formułując konkretne pytania lub zagadnienia, które nasuwają wątpliwości organu lub wątpliwości stron. IV.4. Kontrolowana w sprawie decyzja Ministra ma charakter decyzji kasatoryjnej, a zatem jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Dokonując oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a Sąd I instancji nie może oceniać sprawy w aspekcie prawidłowości stosowania prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., I OSK 101/16, CBOSA). IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).