IV SA/Wa 1925/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku H. K. i L. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi H. K. i L. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: oddalić wniosek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wnieśli H. K. i L. K. Skarżący złożyli także w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, ponieważ brak wstrzymania wykonania tego postanowienia może doprowadzić do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, co spowoduje dla skarżących znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zasadą wynikającą z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], jest, że wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. dopuszcza na wniosek skarżącego wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu przez sąd, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wstrzymanie wykonania może jednak dotyczyć wyłącznie tych zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, str. 295). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy należy do kategorii orzeczeń nienadających się do wykonania. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 października 2001 r. sygn. II SA/Gd 2174/01 (LEX nr 76097), gdzie stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest bezprzedmiotowe, gdyż decyzja taka nie podlega w ogóle wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym. Inwestycja konkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i dopiero wówczas może wystąpić po stronie osób trzecich możliwość doznania znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Stanowisko to utrwaliło się w judykaturze również na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienia NSA z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. II OZ 1316/08, z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. II OZ 1143/08, z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. II OZ 828/08). W orzeczeniach tych zwraca się uwagę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego przysługują stronie stosowne środki zaskarżenia. Tak więc pomimo faktu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może stanowić podstawę do ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, to decyzja taka nie może powodować takich skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Podobnie należy ocenić charakter skutków postanowienia o uzgodnieniu lub odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jest ono niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jednak samo nie nadaje się do wykonania. Stanowi element kontroli nad zagospodarowaniem przestrzennym w danej gminie – w rozpatrywanej sprawie – co do spełnienia wymagań w zakresie ochrony środowiska. Postanowienie może zawierać wskazania, które należy uwzględnić przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz nie jest możliwe jego egzekwowanie z użyciem przymusu państwowego w sposób inny niż zgodna z przepisami postępowania administracyjnego kontrola instancyjna. Z tego względu należy stwierdzić, że nie zachodzą podstawy do wstrzymania zaskarżonej decyzji, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W odniesieniu do argumentów podnoszonych we wniosku należy zauważyć, że wydanie decyzji administracyjnej, która była przedmiotem postępowania uzgodnieniowego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Jest to wyłącznie normalna konsekwencja prowadzonego postępowania administracyjnego, której nie można zaliczyć do skutków trudnych do odwrócenia. Wydanie decyzji nie spowoduje znacznej szkody, ponieważ jak już była mowa wyżej, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy także nie podlega wykonaniu. W związku z powyższym na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.