IV SA/Wa 1928/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej na terenie miasta [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], [...], obręb [...], przeznaczonej na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych polegającej na przystosowaniu kanału miejskiego do przepuszczania wód powodziowych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne. Opisana powyżej nieruchomość, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, została przeznaczona na przystosowanie kanału miejskiego do przepuszczania wód powodziowych. Pismem z dnia 1 lipca 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" we [...] wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie uzgodnienia odszkodowania z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...]. Spółdzielnia wyjaśniła, iż zawarła przewidziane prawem porozumienie w sprawie wysokości odszkodowania, ale pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. złożyła oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego we wspomnianym porozumieniu pod wpływem błędu. Tym samym konieczne stało się wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej na terenie miasta [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], przeznaczonej na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych polegającej na przystosowaniu kanału miejskiego do przepuszczania wód powodziowych, uznając iż brak jest podstaw do wydania żądanej decyzji, wobec zawarcia przez Spółdzielnię porozumienia z Regionalny Zarządem Gospodarki Wodnej co do wysokości odszkodowania. Na skutek rozpatrzenia zażalenia Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych przewidują, że nieruchomości które objęte zostały decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji, stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji, stała się ostateczna (art. 19 ust. 4 w związku z art. 9 pkt 5 lit. w ww. ustawy). Jednocześnie organ wskazał, że właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między inwestorem a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym albo osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Jeżeli do uzgodnienia w określonym ustawą czasie nie dojdzie, odszkodowanie ustala wojewoda w drodze decyzji (art. 20 ust. 2). W dalszej części Minister podniósł, iż niniejszej sprawie Spółdzielnia w dniu [...] maja 2012 r. zawarła z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we [...] porozumienie dotyczące uzgodnienia wartości odszkodowania za udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. Spółdzielnia złożyła RZGW we [...] oświadczenie o uchyleniu się na podstawie art. 84 § 1 oraz art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego od skutków prawnych ww. oświadczenia. Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż nie jest władny rozstrzygać czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" skutecznie uchyliła się od skutków złożonego w dniu 25 maja 2012 r. oświadczenia woli. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji słusznie uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...], a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż ustalenie przez organ, że porozumienie zostało zawarte wymaga wszczęcia postępowania i dokonania w nim oceny ważności i skuteczności czynności o charakterze cywilnoprawnym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest legalność postanowienia odmawiającego skarżącej Spółdzielni wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. W ocenie organu brak możliwości wszczęcia takiego postępowania wynika z faktu, iż Spółdzielnia jako dotychczasowy użytkownik wieczysty nieruchomości wywłaszczonej jako niezbędnej na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej, zawarła porozumienie w sprawie odszkodowania z Inwestorem, przez co wyłączona jest możliwość ustalenia odszkodowania w drodze decyzji. Zdaniem Skarżącej zaś, na skutek złożenia przez Spółdzielnię w piśmie z dnia 27 czerwca 2013 r. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia złożonego w przywołanym, zawartym z Inwestorem, porozumieniu co do odszkodowania, wystąpiła sytuacja, w której brak jest porozumienia, a tym samym zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania w decyzji. Rozstrzygając tak zakreślony spór, wskazać w pierwszym rzędzie należy, że podstawę materialnoprawną wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, stanowił przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W § 2 art. 61a k.p.a. przewidziano na to postanowienie zażalenie. Skarżąca z możliwości tej skorzystała wyczerpując tym samym drogę zaskarżenia na etapie administracyjnym. Stosownie do zacytowanego art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że właściwe rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym oczywistość ta powinna wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo jej stwierdzenie dokonane zostaje w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Tym samym prawidłowe jest przyjęcie, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. zatem winno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie to nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyroki NSA z: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09). Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest również zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Niewątpliwie zawarte w art. 61a § 1 k.p.a. sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania może wywoływać trudności interpretacyjne, jednakże wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznano bowiem przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (vide tezy 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61a k.p.a, A. Wróbel, LexOmega oraz powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Przyjmuje się również, że pod pojęciem tym należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W rozpoznanej sprawie podstawą wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] było właśnie zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W ocenie Sądu jednak w niniejszej sprawie, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było na tym etapie nieuzasadnione. Nie ma wątpliwości, iż regulacja zawarta w art. 61a § k.p.a. pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Niemniej, w rozpoznanej sprawie, ocena istnienia uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, uzależniona jest od dokonania pewnych ustaleń co do okoliczności sprawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy podstawą wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania były przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U Nr 143, poz. 263 ze zm.), dalej "ustawa". Ustawa ta stanowi, że wysokość odszkodowania ustala wojewoda, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia w formie pisemnej wysokości odszkodowania pomiędzy inwestorem a dotychczasowym właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. (art. 20 ust. 2 ustawy). Z niekwestionowanych przez żadną ze stron sporu okoliczności wynika, że w niniejszej sprawie do takiego uzgodnienia doszło, bowiem w dniu [...] maja 2012 r. podpisany został protokół uzgodnienia wartości odszkodowania (znak [...]). Jednocześnie, pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" we [...], działając na podstawie art. 84 § 1 i art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego, złożyła oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w dniu 25 maja 2012 r. Jakkolwiek zgodzić się należy z organem orzekającym w niniejszej sprawie, iż organy administracji nie są władne do oceny skutków czynności o charakterze cywilnoprawnym, to jednak brak możliwości dokonywania tej oceny dotyczy wszystkich takich czynności. Organ nie może zatem również oceniać skuteczności złożonego przez Spółdzielnię oświadczenia w piśmie z dnia 27 czerwca 2013 r. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z uwagi na zawarcie porozumienia, przy jednoczesnym zignorowaniu informacji o złożeniu oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w porozumieniu, oznacza iż organ dokonał takiej oceny i uznał, że oświadczenie to jest nieskuteczne. Tymczasem, o czym była mowa wyżej, organ administracji publicznej nie jest władny takiej oceny dokonywać. Należy mieć na uwadze, iż możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia zależy wyłącznie od decyzji składającego to oświadczenie, druga strona nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia, ani też zapobiec unieważnieniu czynności prawnej. Jeżeli jednak druga strona trwa przy stanowisku, że uchylenie się jest bezpodstawne, wówczas możliwe jest rozstrzygnięcie przez sąd, czy było ono uzasadnione. (patrz: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt III CK 48/05, LEX nr 191867). Innymi słowy, w razie złożenia takiego oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli, brak było podstaw, bez dokonywania dalszych ustaleń w tym zakresie, do uznania iż porozumienie co do wysokości odszkodowania pozostaje w mocy, a tym samym, iż brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Organ, dla wykazania zasadności stanowiska, iż brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania w decyzji, winien był zatem ustalić czy druga strona porozumienia, wystąpiła do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie, czy oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli co do wysokości odszkodowania złożonego w porozumieniu, było uzasadnione. W przeciwnym wypadku, organ winien był wszcząć postępowania i ustalić odszkodowanie. Mając na uwadze powyższe, należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art, 145 § 1 pkt1 lit. c ustawy z dnia p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a., w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd orzekł o uchyleniu postanowienia Wojewody [...]. Rozpoznając na nowo wniosek o ustalenie odszkodowania, organ będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz wytycznymi co do dalszego postępowania. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.