IV SA/Wa 1945/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. W., A. W., B. S. i D. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. W., A. W., B. S. i D. R. solidarnie kwotę 748 (siedemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania K. W., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Z wnioskiem o wydanie, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51; dalej jako: rozporządzenie), decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy majątku ziemskiego położonego w [...], gm. [...], stanowiącego byłą własność J. S., oznaczony obecnie jako działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 5,3499 ha, nie podlegał przeznaczeniu na cele reformy rolnej w myśl przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej jako: dekret) wystąpiły K. W. i H. S. Wnioskodawczyni H. S. zmarła w dniu [...] grudnia 2014r., a jej jedynym następcą prawnym zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] maja 2015r. (Rep. [...] nr [...]) jest K. W. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość określona we wniosku jako zespól dworsko - parkowy w [...], pochodząca z "[...]" objętych księgą hipoteczną Nr [...], odpowiadająca aktualnym działkom ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położona w obrębie [...], gmina [...], powiat [...] - podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Odwołanie od tej decyzji złożyła K. W., zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, polegające na pominięciu istotnych dla sprawy dokumentów zgromadzonych w aktach, które świadczą w jej ocenie o braku rolniczego charakteru zespołu dworsko - parkowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uchylając decyzję z [...] października 2015 r. i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości, stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, by podstawą prawną nacjonalizacji majątku ziemskiego J. Śląskiego był przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W Dziale II księgi wieczystej oznaczonej jako "[...]" wpisanym właścicielem był J. S., syn J., który dobra te nabył "na licytacji publicznej odbytej na żądanie Dyrekcji [...] w kancelarii [...] not. w [...] w dniu [...] grudnia 1937r.". Następnie wpis Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości nastąpił "na podstawie art. 2 cz. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dn. 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (...) Wpisano na wniosek z dnia [...] lipca 1945 roku i decyzji z dnia [...] sierpnia 1945 roku". W aktach sprawy znajduje się wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] listopada 1945r. o wykreślenie z działu III i IV wykazu hipotecznego księgi prowadzonej dla nieruchomości [...], "b. własność S. J." (powinno być: J.) długów i ciężarów, w którym wskazano, że nieruchomość ta przejęta została "na podstawie art. 2 Dekretu z dnia 6 września 1944r". Ponadto pismem z dnia 18 maja 1945r. Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] "na podstawie art. 2 cz. 1 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dn. 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia [...] IX 1944r." delegował Naczelnika Wydziału Prawnego "do Wydziału Hipotecznego przy Sądzie Okręgowym w [...] celem zeznania wniosku w księdze hipotecznej majątku [...] o przeniesieniu tytułu własności tego majątku z dotychczasowego właściciela S. J. na Skarb Państwa". Zgromadzona dokumentacja wieczystoksięgowa nie daje podstaw, aby twierdzić, że do przejęcia majątku pn. Dobra Ziemskie [...] doszło na mocy przepisu lit. e) art. 2 ust. 1 dekretu, a tylko w takiej sytuacji organ administracyjny byłby uprawniony do orzekania o niepodpadaniu jego części pod działanie tego przepisu. Ustalenie podstawy przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa ma znaczenie priorytetowe, ponieważ wpływa na właściwość organu. Podnieść należy, że orzekanie w sprawach podpadania danej nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu zostało powierzone administracji państwowej i kompetencja ta pozostawała zawsze w sferze legitymacji organu stopnia wojewódzkiego. Zatem gdy przejęcie nieruchomości ziemskiej nastąpiło na innej podstawie niż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, Wojewoda nie może orzekać w sprawie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, kwestie sporne wynikające ze spraw dotyczących art. 2 ust. 1 lit. b) - d) dekretu mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentów jednoznacznie świadczących, że przejęcie majątku objętego złożonym wnioskiem nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Dokumentów potwierdzających przejęcie majątku w oparciu o przywołaną podstawę nie ma również w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. W sytuacji, gdy brak jest przepisów uprawniających organ do orzekania w trybie administracyjnym w danej sprawie, wypełniona zostaje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 Kpa). Skargę na decyzję z 3 czerwca 2019 r. wnieśli J. W., A. W., B. S. i D. R., zarzucając: 1. nieważność, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. gdyż została ona skierowana do osoby nieżyjącej wobec faktu, iż strona postępowania K. W. zmarła w dniu [...] kwietnia 2017 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie tj.: a. art. 80 K.p.a. polegające na poczynieniu ustaleń niezgodnie z zasadami poprawnego i logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego i w konsekwencji przyjęcie, iż zespół dworsko-parkowy w [...], pochodzący z "Dóbr [...]", objętych księgą hipoteczną Nr [...], stanowiących byłą własność J. S., odpowiadająca aktualnym działkom ewidencyjnym Nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 5,3499 ha, położona w obrębie [...], gmina [...], powiat [...] nie został przejęty w trybie art. 2 ust. 1 lit. e z dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, co skutkowało uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. i umorzeniem postępowania przed organem I instancji; b. art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości w sprawie na niekorzyść strony; c. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i w konsekwencji uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z § 4 powołanego rozporządzenia i art. 2 ust. 1 lit. e z dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez umorzenie postępowania z wniosku, iż zespół dworsko-parkowy w [...], pochodząca z "Dóbr [...]", objętych księgą hipoteczną Nr [...], stanowiących byłą własność J. S., odpowiadająca aktualnym działkom ewidencyjnym Nr: [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...] o łącznej pow. 5,3499 ha, położona w obrębie 6 [...], gmina [...], powiat [...] i przyjęcie, że ww. nieruchomość nie została przejęta w trybie art. 2 ust. 1 lit. e z dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podnosząc takie zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie i niezasądzanie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy uzasadnić stwierdzeniem przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, co ma związek z ze śmiercią wnioskodawczyni K. W. jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji i nie braniem udziału w postępowaniu przez jej następców prawnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Brak wywiązania się przez organ prowadzący postępowanie z obowiązku zapewnienia możliwości udziału wszystkim podmiotom posiadającym interes prawny w tej sprawie (następcom prawnym J. S.) powinien być rozważany w kontekście wystąpienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. a nie przesłanki nieważnościowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący, będący następcami prawnymi K. W., złożyli skargę w istocie opartą na zarzucie braku możliwości udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że K. W. zmarła w dniu [...] kwietnia 2017 r. Postanowieniem z [...] marca 2019 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w [...] stwierdził nabycie spadku po K. W. przez J. W., A. W., B. S., W. W. i D. R. Organ, przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2019 r., nie zapewnił tym osobom możliwości udziału w postępowaniu, nie zostali oni zawiadomieni o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań a zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi K. W. W okolicznościach tej sprawy nie mamy do czynienia z nieważność postępowania administracyjnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., dotyczy przypadku, gdy decyzja administracyjna została skierowana do "osoby niebędącej stroną". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zakres zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosić należy do sytuacji nieprawidłowego określenia adresata rozstrzygnięcia. Chodzi w tym przypadku o wadliwe ustalenie praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. II OSK 1347/10; wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1324/09; wyrok z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1931/06; wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 400/06). Mając na uwadze, że zdolność administracyjnoprawną mają jedynie osoby żyjące, którym przysługuje zdolność prawna, nie jest możliwe orzeczenie o sytuacji prawnej osoby zmarłej. Strona taka nie istnieje, wobec czego nie może zostać przyznane jej uprawnienia, ani na osobę taką nie może zostać nałożony żaden obowiązek administracyjnoprawny. Powoduje to, że doręczenie osobie zmarłej decyzji administracyjnej nie może być rozpatrywane w kontekście skierowania tejże decyzji do osoby niebędącej stroną. Okoliczność, że K. W. zmarła w trakcie postępowania odwoławczego nie prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. i umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia, że zespół dworsko - parkowy majątku ziemskiego położonego w [...], gm. [...], stanowiącego byłą własność J. S., oznaczony obecnie jako działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 5,3499 ha, nie podlegał przeznaczeniu na cele reformy rolnej w myśl przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Poddając ocenie wadliwość postępowania wynikającą z doręczenia zaskarżonej decyzji w sprawie stwierdzenia, że zespół dworsko - parkowy majątku ziemskiego położonego w [...] nie podlegał przeznaczeniu na cele reformy rolnej w myśl przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. pełnomocnikowi osoby zmarłej, w tym także niezapewnienia następcom prawnym tej osoby praw do udziału w postępowaniu, należy mieć na względzie charakter sprawy administracyjnej objętej skargą. W tej sprawie organ wydaje decyzję administracyjną, której cechą wyróżniającą jest to, że prowadzi ona do ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego o charakterze ściśle rzeczowym. Decyzja o charakterze rzeczowym reguluje status prawny określonego przedmiotu w oderwaniu od aspektu osobowego (jest skierowana do rzeczy). Utrata bytu prawnego przez podmiot stosunku administracyjnoprawnego o charakterze rzeczowym nie skutkuje tym, że stosunek ten wygasa, lecz powoduje jego przejście na nowy podmiot władający rzeczą. Cecha ta sprawia, że decyzje o charakterze rzeczowym są nazywane w piśmiennictwie wręcz "aktami administracyjnymi bez adresata" (por. G. Łaszczyca, A. Matan, Akt administracyjny rzeczowy (uwagi ogólne) [w:] Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 188 i s. 194). Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego nie może budzić wątpliwości pogląd, że postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem wszystkich jego stron (art. 28 k.p.a.). Tylko w takim bowiem przypadku spełniona może zostać zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W sytuacji śmierci strony postępowania w sprawie stwierdzenia, czy majątek ziemski podlegał przeznaczeniu na cele reformy rolnej, organ powinien dopuścić do udziału w postępowaniu aktualnych właścicieli nieruchomości oraz następców prawnych poprzedniego właściciela i z tego względu powinni mieć oni możliwość udziału w postępowaniu prowadzonym w celu rozpoznania sprawy. Brak wywiązania się przez organ prowadzący postępowanie z tego obowiązku stanowi przesłankę wznowieniową postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przedwczesne jest na tym etapie postępowania odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 7a § 1, 80 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z § 4 powołanego rozporządzenia i art. 2 ust. 1 lit. e z dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, albowiem organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć odwołanie z odniesieniem się do zarzutów i zgłoszonych przez skarżących żądań. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (68 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827). W rozpoznawanej sprawie okoliczność, że organ nie miał wiedzy o tym, że K. W. zmarła w dniu [...] kwietnia 2017 r., nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących.