IV SA/Wa 1955/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Szpitala [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji odmówił dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu [...] Szpitala [...] jako władającego w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu podano, że załączonych do wniosku kopii dokumentów nie można zaliczyć do żadnego z dokumentów wyszczególnionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a więc nie stanowią one podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] Szpital [...] zarzucając naruszenie § 12 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia poprzez uznanie, że zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1998r. o utworzeniu [...] Szpitala [...] nie jest obowiązującym aktem normatywnym, o którym mowa w tym przepisie, mogącym stanowić podstawę wpisu Szpitala jako władającego działką nr [...]. Rozpatrując ponownie sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 i w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, wykazuje się na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. W rozpatrywanej sprawie dokumentem takim nie jest przedstawione przez skarżącego zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1998r. o utworzeniu [...] Szpitala [...] w W., albowiem zarządzenie to nie dotyczy nawet w najmniejszym zakresie nieruchomości gruntowej lub jej części i jakichkolwiek praw do gruntu. Uzasadniając powyższe stwierdzenie organ wskazał, iż w myśl zapisu zawartego w punkcie 3 zarządzenia fundusz założycielski Szpitala stanowi mienie nieruchome będące dotychczas w użytkowaniu A. [...] w zakresie określonym przez umowę pomiędzy ww. stronami, zaś Szpital nie dołączył do wniosku tej umowy. Niezależnie jednak od nieprzedstawienia przez Szpital tej umowy, jej brak jest nieistotny z tej przyczyny, że pkt 3 Zarządzenia nie dotyczy gruntów, ponieważ w umowie nr 1 i nr 2 z dnia [...] maja 1995 r. zawartej pomiędzy Zespołem Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej [...] (Szpital P.) i A. [...] w W. nie są wykazane żadne zobowiązania do oddania w użytkowanie nieruchomości gruntowej. Organ wskazał również, iż Szpital P. nie wykazał do tej pory żadnych praw zbywalnych do nieruchomości gruntowej, w związku z czym nie mógł ich również i skutecznie przekazać. W związku z powyższymi ustaleniami, w ocenie organu, bez znaczenia pozostaje kwestia, czy uchylenie przepisu art. 43a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, stanowiącej podstawę zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1998 r. spowodowało, że zarządzenie to utraciło moc prawną, co podnosi organ I instancji, czy zasada ta nie dotyczy zarządzeń, jak dowodzi skarżący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Szpital [...] wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, - dopuszczenie dowodu z dokumentu tj. Protokołu przekazania - przejęcia środka trwałego [...] z dnia [...] listopada 1999 r. przez A. [...] w W. [...] Szpitalowi [...], na okoliczność ustalenia, że A. [...] w W. użytkowała również nieruchomość gruntową. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 80 kpa poprzez błędną ocenę dowodów tj. umowy nr 1 i umowy nr 2 z dnia [...] maja 1995 r. zawartych pomiędzy A. w W. i Szpitalem P., polegającą na uznaniu, że z umów tych nie wynika zobowiązanie do oddania w użytkowanie nieruchomości gruntowej, podczas gdy z prawidłowej wykładni treści tych umów w związku z treścią art. 56 kc wynika, że Szpital P. zobowiązał się do oddania A. w W. w użytkowanie nieruchomości budynkowej oraz gruntowej. Uzasadniając podniesiony zarzut skarżący wskazał, iż stwierdzenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o treści: "W umowie nie ma żadnych zobowiązań do oddania w użytkowanie nieruchomości gruntowej" jest pewnym uproszczeniem rozpatrywanego zagadnienia. Nie jest bowiem słuszne stwierdzenie, że jeżeli jakaś czynność prawna nie zawiera w pewnym zakresie żadnych postanowień to nie wywiera ona w tym zakresie żadnych skutków prawnych. Powyższe wynika z art. 56 kc. Zatem, nawet gdyby w rzeczywistości żadna z umów z dnia [...] maja 1995 r. nie zawierała wprost wyrażonego zobowiązania w zakresie oddania do użytkowania nieruchomości gruntowej, to nie oznacza to, że umowy te nie dotyczą nieruchomości gruntowych. Skarżący wskazał również, że A. w W. zrealizowała budowę dróg i chodników na użytkowanej nieruchomości gruntowej, które dnia [...] listopada 1999 r. zostały przekazane Protokołem przekazania - przejęcia środka trwałego [...] z dnia [...] listopada 1999r. do użytku [...] Szpitalowi [...]. Budowa dróg i chodników świadczy o tym, że A. w W. użytkowała również nieruchomość gruntową i w konsekwencji przekazanie do użytkowania nieruchomości obejmowało również przekazanie nieruchomości gruntowej. W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2012 r. było wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty: 2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali, ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W przypadku regulacji dotyczących ewidencji gruntów chodzi o naniesienie do ewidencji prawidłowych i aktualnych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter jedynie informacyjny, nie zaś kształtujący stosunki prawne. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji wynikających z odpowiedniej dokumentacji. Jak bowiem konsekwentnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ewidencja gruntów odzwierciedla wyłącznie dane wynikające z przedłożonych organowi dokumentów (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 945/10 i przywołane tamże orzecznictwo - wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 389/10 - LEX 745227, wyrok NSA z 8 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1251/09 - LEX 594994). W niniejszej sprawie wnioskodawca przedłożył określone dokumenty i w oparciu o nie wywodzi swoje podmiotowe uprawnienie do ujawnienia go jako władającego do działki nr [...] z obrębu [...]. Tymi dokumentami były: zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1998 r. o utworzeniu [...] Szpitala, umowy nr 1 i nr 2 z dnia [...] maja 1995 r. zawarte pomiędzy Szpitalem P. i A. [...] w W., oraz Protokół przekazania - przejęcia środka trwałego [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem [...] Szpitala [...] z dnia [...] lipca 2011r. o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie [...] Szpitala [...] jako władającego działką nr [...] z obrębu [...]. Z akt sprawy wynika, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] powstała w wyniku podziału dawnej działki nr [...] z obrębu [...]. W odnowionej w 1996 r. ewidencji gruntów jako właściciel działki figurował Skarb Państwa, zaś jako władający Zespół Opieki Zdrowotnej [...]. Zgodnie z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2006 r., w oparciu o operat geodezyjny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2006 r. pod numerem [...], w ewidencji gruntów i budynków ujawniono podział działki nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...] z obrębu [...], przy czym dla działek ewidencyjnych nr [...] jako właściciela ujawniono [...] W. Z kolei ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji z ewidencji gruntów (k. 46) wynika, że jako właściciel działki nr [...] na dzień 1 grudnia 2011r. jest wpisany Skarb Państwa, natomiast jako władający Zespół Opieki Zdrowotnej [...]. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne i prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki. Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 rozporządzenia prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 i w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, w tym użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, wykazuje się na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 3) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Zasada ta, jak trafnie zostało to wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, obowiązuje od czasu założenia ewidencji gruntów. Według dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6 poz. 32) oraz wydanych na jego podstawie zarządzeń Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej - z dnia 13 maja 1960 r. w sprawie wprowadzania do ewidencji gruntów zmian we władaniu gruntami (M.P. Nr 46, poz. 222 ze zm.) i z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz.98 ze zm.) - tylko przy zakładaniu ewidencji gruntów nie było konieczne wykazywanie się przez władających odpowiednim tytułem prawnym. Już § 1 zarządzenia z 1960 r. stanowił, że zmiany we władaniu gruntami dokonane po założeniu ewidencji gruntów wpisuje się do ewidencji gruntów tylko na podstawie aktów urzędowych, a w szczególności aktów notarialnych i orzeczeń sądowych i taka zasada obowiązuje dotychczas. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 19 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1018/02, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2001 r.sygn. akt II SA 2099/00) oraz stanowiący kontynuację tej linii orzeczniczej wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 18/07 - przyjęto, że przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzący od właściciela. Tytuł taki powinien wynikać z dokumentów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Właścicielem zaś w niniejszej sprawie pozostaje Skarb Państwa, co oznacza, że jedynie ten podmiot może delegować swoje uprawnienie do władania sporną nieruchomością na rzecz skarżącego i w oparciu o dokument wskazany w § 12 ust. 1 rozporządzenia. W świetle powyższego uznać należy, że orzekające w sprawie organy zasadnie odmówiły dokonania w ewidencji gruntów i budynków zmiany polegającej na ujawnieniu [...] Szpitala [...] jako władającego działką ewidencyjną nr [...], albowiem jak wynika z akt sprawy, skarżący nie dostarczył żadnego z dokumentów wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia dających podstawę do dokonania zmian podmiotowych w ewidencji gruntów. Dokumentami uprawniającymi dokonanie zmian danych w ewidencji gruntów i budynków nie są przedstawione przez skarżącego zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1998 r. o utworzeniu [...] Szpitala, umowy nr 1 i nr 2 z dnia [...] maja 1995 r. zawarte pomiędzy Szpitalem P. i A. w W., oraz Protokół przekazania - przejęcia środka trwałego [...] z dnia [...] listopada 1999 r., albowiem nie są to dokumenty, z których wprost wynikałoby, iż skarżącemu przysługuje, pochodzący od właściciela, tytuł prawny do władania działką nr [...], a tylko takie dokumenty mogłyby stanowić w świetle przepisów rozporządzenia podstawę do dokonania zmian w ewidencji. Orzekające w sprawie organy nie będąc uprawnionymi do wywodzenia prawa do nieruchomości z przedstawionych mu dokumentów, jak tego żąda skarżący, prawidłowo zatem orzekły o odmowie wprowadzenia wnioskowanych zmian. Sąd w niniejszym wyroku – jak również organy geodezyjne - nie neguje faktu korzystania przez skarżącego ze spornej nieruchomości, bowiem jak wynika z akt okoliczność ta znajduje potwierdzenie w dokumentacji. Jedynie twierdzi, że dokumenty, w oparciu o które skarżący domaga się wpisu nie spełniają warunków wymaganych przez przepisy prawa. Poza kwestią – jakie mogą to być dokumenty – istotne jest aby z owych dokumentów bezspornie wynikał fakt władania nieruchomością. Organ geodezyjny nie może bowiem czynić własnych ustaleń, czego w istocie domaga się skarżący, lecz może dokonać jedynie rejestracji stanu prawnego ustalonego w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Tymczasem Szpital [...] w skardze proponuje, aby organy geodezyjne dokonały wykładni przedłożonych przez skarżącego umów w powołaniu na brzmienie art. 56 kc. Tymczasem w postępowaniu o wpis do ewidencji gruntów i budynków organy administracji nie posiadają tego rodzaju uprawnień, mogą bowiem zarejestrować bezsporny stan prawny, nie wymagający prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W tych warunkach skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż wbrew podniesionemu w niej zarzutowi, to nie do organu ewidencyjnego, lecz do wnioskodawcy należało wykazanie w oparciu o dokumenty wskazane w § 12 ust.1 rozporządzenia, że posiada on odpowiedni tytuł do władania działką nr [...]. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji.