IV SA/Wa 197/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] września 2011 r. orzekł o udzieleniu Z. sp. z o. o. w K. do dnia 30 września 2021 r. pozwolenia wodnoprawnego na: I. wykonanie wylotu 0 400 mm, zlokalizowanego na lewej skarpie rzeki [...] w km [...] na rzędnej [...] m n. p. m. wraz z ubezpieczeniem dna i skarp tej rzeki w rejonie wylotu na długości 10 m, II. wprowadzanie do rzeki [...] ścieków opadowych wylotem 0 400 mm z powierzchni 4,01 ha w ilości nieprzekraczającej 79,4 l/s, celem umożliwienia odpływu ścieków opadowych z obszaru projektowanego osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w rejonie ulic [...], [...] i [...] w K. - etap I, pod określonymi w tej decyzji warunkami. B. sp. z o. o. sp. k. w K. pismem z dnia 28 października 2011 r., co wynika z pisma z dnia 13 marca 2012 r., wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. wnioskodawca zwrócił uwagę na: - częste ostatnio wylewy rzeki [...] związane z podłączeniem do niej kanalizacji burzowej z autostrady i obwodnicy miasta i kilku nowych osiedli, - ponad sześciokrotny (z 41,45 l/s do 261,22 l/s) wzrost ilości ścieków opadowych do rzeki [...] spowodowany zrealizowaniem zamierzonej inwestycji, - nieprawidłowe ustalenia operatu w zakresie zmieszczenia się tzw. wody stuletniej w istniejącym korycie rzeki [...], podczas gdy w ostatnich latach [...] wylewała kilkakrotnie przy dużo mniejszych opadach; świadczy to o nieprawidłowych obliczeniach hydrologicznych i hydraulicznych tej rzeki, - wadliwą konstrukcję urządzeń odprowadzających wodę, mogącą powodować ich zalewanie przy wystąpieniu rzeki [...] z koryta, skutkiem czego będzie zalanie działki wnioskodawcy, - ustalenie pojemności zbiornika retencyjnego dla opadu zdarzającego się statystycznie co 5 lat, co przy większym lub częstszym opadzie spowoduje brak miejsca w tym zbiorniku. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na podstawie m. in. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. z uwagi na nieposiadanie przez wnioskodawcę - B. sp. z o. o. sp. k. w K. - przymiotu strony. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m. in., że: - organ "nie dopatrzył się nieprawidłowości w operatach wodnoprawnych, a Wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnej opinii, która kwestionowałaby ustalenia operatów" stąd działki należące do wnioskodawcy nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, - działki należące do wnioskodawcy nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. B. sp. z o. o. sp. k. w K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym m. in. zwróciła uwagę, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów zawartych w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że: 1. istotą sprawy jest ustalenie, czy w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2011 r. wnioskodawcy przysługiwał status strony, 2. status strony w powyższym postępowaniu może wynikać z art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej "Prawem wodnym", 3. powierzchnia ziemi znajdująca się we władaniu wnioskodawcy B. sp. z o. o. sp. k. w K. nie jest położona w zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych (wylotu wód opadowych i ubezpieczeń dna i skarp), ponieważ: a) należące do wnioskodawcy działki ew. nr [...] i nr [...]: - nie znajdują się w granicach I etapu inwestycji, objętego pozwoleniem wodnoprawnym, stąd nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, że działka ew. nr [...] była objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2006 r., - nie przylegają do działki ew. nr [...], na której ma być zlokalizowany wylot ścieków opadowych do rzeki; działka ew. nr [...] jest oddzielona od działki ew. nr [...] o 280 m w linii prostej; działka ew. nr [...] jest oddzielona od rzeki działkami ew. nr [...] i nr [...], a działka ew. nr [...] - działkami ew. nr [...] i nr [...], b) ubezpieczenie dna i skarp rzeki będzie realizowane na działkach ew. nr [...] i nr [...], znacznie oddalonych od działek należących do skarżącego. 4. analizie organu nie może podlegać ewentualne oddziaływanie urządzeń kanalizacyjnych, oczyszczających i zbiornika retencyjnego, ponieważ nie są to urządzenia wodne w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, 5. poza sferą zainteresowania organu jest dopuszczalność podziału na etapy inwestycji objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. B. sp. z o. o. sp. k. w K. wniosła do Sądu skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2012 r. wskazując: 1. legitymację do udziału w postępowaniu wodnoprawnym skarżąca wywodzi z art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego, jako że włada powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, gdyż: a) jest właścicielem objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2006 r. działki ew. nr [...] oraz przylegającej do niej działki ew. nr [...]; b) brak bezpośredniego graniczenia działek skarżącej z działkami, na których znajdą się urządzenia wodne (wylot ścieków opadowych do rzeki) nie oznacza, że działki skarżącej nie znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji; pojęcie "oddziaływania" powinno być rozumiane szeroko, gdyż ze względu na niewielką odległość działek skarżącej od terenu planowanej inwestycji każde kolejne odprowadzenie wód opadowych w pobliżu tych działek może prowadzić do ich zalania (woda niemieszcząca się w rzece [...] dociera nie tylko do działek znajdujących się bezpośrednio przy brzegu, ale także do położonych dalej i niżej); przesądza to o oddziaływaniu inwestycji na działki skarżącej; już sama możliwość ujemnego oddziaływania na teren skarżącej oznacza, że skarżąca jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; c) organy oparły się jedynie na danych podanych w przedłożonym przez inwestora operacie wodnoprawnym, nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących zwężenia badanego obszaru oddziaływania oraz zgodności pozwolenia wodnoprawnego z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy; 2. z ostrożności procesowej, że błędnie przyjęto, jakoby skoro skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu wodnoprawnym, to nie przysługiwałby on także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji; czasami podmiot nie mający przymiotu strony w postępowaniu zwykłym ma go w postępowaniu nieważnościowym, o ile wykaże interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym; interes prawny w postępowaniu nieważnościowym wynika z możliwości oddziaływania inwestycji na działki skarżącej. W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podtrzymał argumentację zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik uczestnika Z. sp. z o. o. w K. wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumentację zawartą w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Sz 548/10 oraz IV SA/Wa 1005/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Kwestią sporną w postępowaniu jest istnienie po stronie skarżącej B. sp. z o. o. sp. k. w K. interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie udzielenia Z. sp. z o. o. w K. do dnia 30 września 2021 r. pozwolenia wodnoprawnego na: I. wykonanie wylotu 0 400 mm, zlokalizowanego na lewej skarpie rzeki [...] w km [...] na rzędnej [...] m n. p. m. wraz z ubezpieczeniem dna i skarp tej rzeki w rejonie wylotu na długości 10 m, II. wprowadzanie do rzeki [...] ścieków opadowych wylotem 0 400 mm z powierzchni 4,01 ha w ilości nieprzekraczającej 79,4 l/s. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie powyższej kwestii. Podmiot mający status strony w postępowaniu zwykłym ma go również w postępowaniu nieważnościowym, gdy nie nastąpiły zmiany co do stanu własności gruntów. Krąg stron postępowania zwykłego (o wydanie pozwolenia wodnoprawnego) określa art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Punkt 5 ust. 7 art. 127 Prawa wodnego stanowi, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 31 ust. 4 pkt 4 Prawa wodnego przepisy Prawa wodnego dotyczące korzystania z wód stosuje się odpowiednio do wprowadzania ścieków do wód. Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa wodnego ilekroć w tej ustawie jest mowa o ściekach - rozumie się przez to wprowadzane do wód wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast. W sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 2011 r. korzystanie z wód polega na wprowadzeniu do rzeki [...] ścieków opadowych z powierzchni 4,01 ha w ilości nieprzekraczającej 79,4 l/s. Z kolei, stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 9 Prawa wodnego ilekroć w tej ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód. W sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 2011 r. planowany do wykonania jest wylot 0 400 mm, zlokalizowany na lewej skarpie rzeki [...] w km [...] na rzędnej [...] m n. p. m. wraz z ubezpieczeniem dna i skarp tej rzeki w rejonie wylotu na długości 10 m. W sprawie należało więc ustalić zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Organy przyjęły brak powyższego oddziaływania na działki skarżącej z uwagi na to, że: - działki należące do skarżącej nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, - operat wodnoprawny nie wykazuje żadnego oddziaływania na działki skarżącej, a "wnioskodawczym' nie przedstawiła żadnej opinii, która kwestionowałaby ustalenia operatów" (stanowisko organu pierwszej instancji). Odnośnie kwestii braku bezpośredniej granicy działek skarżącej (nr [...] i nr [...]) z terenem inwestycji (działkami ew. [...] i nr [...]) należy wskazać, że nie może to przesądzać o braku statusu strony w postępowaniu wodnoprawnym, ponieważ przesłanką do jego istnienia nie jest bezpośrednia granica działek skarżącego i inwestora, lecz to, czy skarżący włada powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W tym miejscu należy wskazać, iż poza zakresem badania Sądu pozostaje podział inwestycji, co do której ustalono warunki zabudowy decyzją z dnia [...] marca 2006 r., na etapy, co do których następuje wydawanie pozwoleń wodnoprawnych. Jednym z kluczowych dowodów (organy w postępowaniu nie przywoływały innych) do oceny zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych jest operat wodnoprawny. Zawiera on m. in. informacje o zakładanym zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, skoro wskazać w nim należy dane o stanie prawnym nieruchomości tam usytuowanych (art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c Prawa wodnego). Jeżeli chodzi o kwestię prawidłowości operatu wodnoprawnego w danej sprawie należy podnieść, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie odniosły się do zarzutów skarżącej wyartykułowanych w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r., dotyczących m. in. wiarygodności sporządzonego operatu wodnoprawnego. Zostały one zreferowane powyżej i nie ma potrzeby ich powtarzania. Organ pierwszej instancji odnosząc się do tych zarzutów jedynie lakonicznie stwierdził, że "nie dopatrzył się nieprawidłowości w operatach wodnoprawnych, a Wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnej opinii, która kwestionowałaby ustalenia operatów". W związku z tym godzi się wskazać, iż operat wodnoprawny jest materiałem dowodowym, który na podstawie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie organu, jak każdy inny dowód. Żaden przepis nie nakłada zaś na stronę kwestionującą wartość dowodową operatu obowiązku przedstawienia innego operatu lub specjalistycznej opinii wykazującej na jego nieścisłości, błędy czy luki. Z kolei organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącej zawartych w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. Nieodniesienie się do powyższej kwestii (czy domniemane wady operatu mogą mieć znaczenie w kontekście właściwej oceny zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych) sprawia, że przedwczesne są ustalenia co do braku przymiotu strony dla skarżącej B. sp. z o. o. sp. k. w K. w postępowaniu wodnoprawnym, a co za tym idzie - w postępowaniu nieważnościowym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście prawidłowego ustalenia czy skarżący jest stroną w sprawie. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, zasadności zarzutów dotyczących m. in. operatu co do meritum (czy wskazywana wadliwość istnieje i czy skutkuje wadliwością ustaleń). Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 §3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA). Dla rozstrzygnięcia nie miały znaczenia argumenty zawarte w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wydanych w sprawach o sygn. akt il SA/Sz 548/10 oraz IV SA/Wa 1005/10, na które na rozprawie powołał się pełnomocnik uczestnika postępowania, ponieważ sprowadzają się one jedynie do uznania, że art. 127 ust. 7 Prawa wodnego jest przepisem proceduralnym, szczególnym wobec art. 28 K.p.a., z którego wypływa obowiązek organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji ustalenia wykazu stron. Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie także orzeczenia organu pierwszej instancji, ponieważ nie wykazano ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu, aby było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach zawarte w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powyższej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty składają się kwoty: 200 zł (uiszczonej tytułem uiszczonego wpisu od skargi), 240 zł (tytułem wynagrodzenia pełnomocnika profesjonalnego) oraz 17 zł (uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).