IV SA/Wa 1999/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Nadleśniczego H. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Nadleśniczego H. kwotę 100(sto)złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu w Warszawie przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] r. znak: [...] o udzieleniu Uniwersytetowi w [...] zezwolenia na umyślne uszkadzanie okazów chronionych roślin w obrębie gruntów zarządzanych m.in. przez Nadleśnictwo [...]. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. opisaną decyzją wydaną na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), zezwolił Uniwersytetowi w [...] na umyślne uszkadzanie oraz zbiór trzech gatunków storczyków objętych ścisłą lub częściową ochroną gatunkową. Według organu zwolnienie wnioskodawcy od zakazów obowiązujących w stosunku do roślin objętych gatunkową ochroną, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 6 ustawy o ochronie przyrody (umyślnego zrywania lub uszkadzania, pozyskiwania lub zbioru) jest uzasadnione koniecznością prowadzenia badań naukowych przez palcówkę naukową i nie spowoduje zagrożenia dla populacji tych gatunków roślin. W dniu [...] r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Odwołujący się zarzucił, że zaskarżona decyzja jest nieprecyzyjna - nie określa miejsca występowania jednego z gatunków stryczków (kukułki krwistej), co uniemożliwia nadzór zarządczy nad planowanymi czynnościami na terenie zarządzanym przez Nadleśnictwo [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia - na podstawie art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody -zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do roślin objętych ochrona gatunkową jest jedynie wnioskodawca, zatem skarżący nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w jego zaskarżeniu. Źródłem interesu prawnego nie jest bowiem art. 15 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 56 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Te przepisy formułują jedynie przesłanki odstąpienia od niektórych zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody. W uzasadnieniu organ podał, że jeżeli zezwolenie na odstępstwo od zakazów dotyczy przedmiotu znajdującego się na nieruchomości nie będącej własnością posiadacza zezwolenia, to posiadacz zezwolenia kwestie wstępu na dany teren musi rozwiązać na drodze cywilnoprawnej z właścicielem nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie podejmowane działania nie będą wymagały uzyskania przez placówkę naukową odrębnych uzgodnień wynikających z prawa cywilnego, z właścicielem terenu. Badania naukowe będą prowadzone na terenie lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. W myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2014 r. poz. 1153 ze zm.), lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są udostępniane dla ludności z zastrzeżeniem art. 26 ust. 2 i 3 tej ustawy. Ponadto w zaskarżonej decyzji zezwolono wnioskodawcy na przeprowadzenie wnioskowanych czynności poza wyznaczonymi szklakami. W związku z tym uszkadzanie osobników i zbiór okazów roślin jest możliwe wyłącznie na podstawie tej decyzji. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zarządca terenu objętego zezwoleniem nie jest stroną niniejszego postępowania. Zaskarżona decyzja nie nakłada na niego żadnych obowiązków i nie wkracza w sferę jego interesu prawnego. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wniósł na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, że zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 28 i art. 134 k.p.a. przez odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania. Według strony skarżącej, nadleśnictwo na podstawie art. 7 ustawy o lasach jest obowiązane do prowadzenia równoważonej gospodarki leśnej a wiec m.in. do ochrony przyrody na zarządzanym przez siebie terenie W związku z tym rozstrzygnięcia wydawane przez organy przyrody w sprawach dotyczących gatunków roślin znajdujących się na terenie będących w jego zarządzie dotyczą jego interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła ponadto organowi administracji nieprawidłowe przyjęcie, ze odwołanie zostało wniesione przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...]. Według skarżącego stroną tego postępowania jest bowiem Nadleśnictwo, które jest jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz.1647.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz., 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, co spowodowało, że skarga nadleśniczego Nadleśnictwa [...] jest uzasadniona. Problem prawny występujący w niniejszej sprawie ma charakter wyłącznie procesowy i zawiera się w odpowiedzi na pytanie, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny w postępowaniu prowadzonym z wniosku Uniwersytetu w [...] o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków roślin objętych ochroną na obszarze gruntów zarządzanych m.in. przez Nadleśnictwo [...] w [...]. Trzeba przypomnieć, że zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] nie posiada interesu prawnego we wniesieniu odwołania od decyzji dotyczącej udzielenia Uniwersytetowi zezwolenia na nieprzestrzeganie zakazów obowiązujących w stosunku do roślin objętych ochroną gatunkową. Ta decyzja jest wydawana na wniosek zainteresowanego (art. 56 ust. 6 ustawy o lasach) i uprawnia do podejmowania czynności (działań) wbrew zakazom określonym w ustawie o lasach. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji służy wyłącznie stronie. Jeśli zatem odwołanie wnosi podmiot niebędący stroną, organ drugiej instancji może stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. lub umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W orzecznictwie sądowo - administracyjnymi przyjęto, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania powinno zostać wydane, gdy podmiot wnoszący ten środek odwoławczy "już na pierwszy rzut oka" nie posiada przymiotu strony. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest zatem tylko wówczas prawidłowe, jeżeli z treści odwołania w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości wynika, że wnoszący je nie ma interesu prawnego. W przeciwnym wypadku stwierdzenie przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z dnia 17 marca 2015 r. I OSK 1471/13 oraz z dnia 4 września 2014 r. II OSK 596/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Należy zauważyć, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a. ani w ustawie o lasach. Niemniej jednak w orzecznictwie sądowymi w piśmiennictwie przyjmuje się, że jest to interes, którego źródłem jest określony przepis prawa, niekoniecznie przepis prawa publicznego. Innymi słowy, interes prawny ma związek z prawem w tym sensie, że istnieje określona norma prawna, która dotyczy sfery prawnej określonego podmiotu (jego praw lub obowiązków), ze względu na którą ten podmiot w określonych okolicznościach faktycznych może domagać się ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3140/12 i z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Skoro ustawa o lasach nie zawiera definicji strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na podstawie art. 56 tej ustawy, to legitymację do występowania w charakterze strony w takiej sprawie należy oceniać na zasadach ogólnych, tj. w oparciu o art. 28 k.p.a. Przechodząc do analizy interesu prawnego Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności podnieść, że umyślne uszkadzanie oraz zbiór trzech gatunków storczyków objętych ścisłą lub częściową ochroną gatunkową pozostają w związku z zadaniami i kompetencjami nadleśniczego (nadleśnictwa), jeżeli te działania są prowadzone na terenie objętym zarządem nadleśnictwa. W ocenie Sądu nie można jednoznacznie stwierdzić, że o braku po stronie skarżącego interesu prawnego przesądza już sama treść art. 15 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 56 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Powołane przepisy stanowią jedynie o przesłankach uzyskania zezwolenia. Inną sprawą jest natomiast, kto, obok wnioskodawcy może brać udział w tym postępowaniu w charakterze strony. Tę kwestię należy rozstrzygnąć odwołując się do istoty postępowania w takiej sprawie. Wiąże się ono niewątpliwie z ingerencją w gospodarkę leśną, rozumianą jako działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną itp. (art. 6 ust. 1 ustawy o lasach). Według art. 35 ust. 1 powołanej ustawy, nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie, mając na uwadze zasady: powszechnej ochrony lasów; trwałości utrzymania lasów; ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych (art. 8 ustawy). Do jego podstawowych obowiązków należy prowadzenie gospodarki leśnej na podstawie planu urządzenia lasu. Należy jednocześnie podkreślić, że przy ocenie interesu prawnego skarżącego nie można brać pod uwagę wyłącznie ustawowych kompetencji w zakresie gospodarki leśnej. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia reprezentuje państwowa jednostka organizacyjna- Lasy Państwowe. Nadleśniczy natomiast pozostaje w strukturze tej jednostki organizacyjnej (Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe") i bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (art. 35 ust. 1 pkt 2a ustawy). Dlatego legitymacja procesowa nie może być opierana wyłącznie o zadania i kompetencje ustawowe, które mogą być uwzględniane także w ramach szeroko pojętego współdziałania organów w toku postępowania administracyjnego, ale właśnie wspomniane uprawnienia właścicielskie. W związku z powyższym przy ocenie legitymacji strony w postępowaniu poddanym kontroli sądu administracyjnego powinny być brane pod uwagę nie tylko ww. zadania i kompetencje nadleśniczego ale także te, które wynikają z wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, w tym także dbałości o pozostawienie zasobów leśnych w stanie niepogorszonym. Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu, że kwestie te należy rozstrzygać wyłącznie na drodze cywilnoprawnej. Skoro bowiem Nadleśniczy sprawuje bezpośredni zarząd nad lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, to trudno uznać, że jest on pozbawiony możliwości wpływu na treść rozstrzygnięcia, którego istota wiąże się ściśle z możliwościami uszczuplenia zasobów leśnych i może mieć wpływ na gospodarkę leśną. W tym zakresie uprawnienia zarządcze i kompetencje ustawowe w zakresie gospodarki leśnej ulegają swoistemu spleceniu i nie mogą być pomijane przy ocenie legitymacji procesowej nadleśniczego. Dlatego Sąd uznał, że uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 28 i art. 134 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie rozważając tych okoliczności nie miał podstaw prawnych do jednoznacznego stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] r. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi, dotyczący wadliwego określenia strony składającej odwołanie od decyzji organu I instancji. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że podmiotem uprawnionym do złożenia odwołania jest nadleśnictwo. Według art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach, nadleśnictwo jest jednostką organizacyjną Lasów Państwowych. Natomiast ustawa przypisuje zadania i kompetencje w zakresie prowadzenia gospodarki leśnej na terenie nadleśnictwa nadleśniczemu, a nie nadleśnictwu. Nadleśniczy jest podmiotem działań związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej. Nadleśnictwo jest zaś jednostką organizacyjną, stanowiącą aparat wykonawczy i pomocniczy leśniczego (art. 35 ust. 1 – 5 ustawy o lasach). Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do tego, aby nadleśnictwu przyznać podmiotowość w sprawach z zakresu gospodarki leśnej i tym samym uznać je za stronę postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę, organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające na okoliczność istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, uwzględniając wytyczne zawarte w powyższym wyroku. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.