IV SA/Wa 2063/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. P. i R. P. na czynność Starosty L. polegającą na bezprawnym nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłaty za aktualizację mapy zasadniczej oraz za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych 1. stwierdza bezskuteczność czynności z zakresu administracji publicznej Starosty L. polegającej na żądaniu uiszczenia opłaty za aktualizację mapy zasadniczej oraz za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych stwierdzonej fakturą VAT nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Starosty L. solidarnie na rzecz skarżących M. P. i R. P. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P. i R. P. (dalej jako "skarżący") wnieśli skargę na czynności Starosty L. polegające na nałożeniu oraz żądaniu od nich uiszczenia opłaty za aktualizację mapy zasadniczej oraz za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w związku ze zgłoszeniem przez nich prac geodezyjnych i kartograficznych, którego dokonali dnia 25 stycznia 2012r., Powiat L. wystawił na ich rzecz fakturę VAT z dnia [...] marca 2012 r. o numerze [...] za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych poz. 1 faktury kwota 21,92 zł oraz za aktualizację mapy zasadniczej poz. 2 faktury kwota 105 zł – łącznie. Zdaniem skarżących, gdyby nawet przyjąć, że naliczenie opłaty za aktualizację mapy zasadniczej jest prawnie uzasadnione, to i tak nie sposób zgodzić się z tym, że naliczenia tej opłaty organ winien dokonać z pominięciem współczynnika zmniejszającego. Skarżący stwierdzili, że - jak można się jedynie domyślać z treści doręczonej im faktury - opłata za aktualizację mapy zasadniczej została naliczona na podstawie ust. 2, Tabeli II, lp. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz za udzielanie informacji a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Załącznik ten określa wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. O ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 7 czerwca 2010 r., czynności te były odpłatne, o tyle pobieranie jakiejkolwiek opłaty publicznoprawnej za te czynności po tej dacie jest nieuprawnione i rażąco narusza prawo. Ponadto podnieśli, że również czynność polegająca na żądaniu uiszczenia opłaty za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych – na podstawie zarządzenia Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów – była bezprawna. Wskazane zarządzenie, zdaniem skarżących, zostało wydane bez delegacji ustawowej dla Starosty, na mocy której mogłyby być ustalone opłaty za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych. W ocenie skarżących, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że opłaty te nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenia cywilnoprawne, lecz publicznoprawne, a ich określenie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że w przypadku gdy mapa zasadnicza prowadzona jest w formie cyfrowej, to wówczas zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, obowiązek aktualizacji treści mapy zasadniczej ciąży na PODGiK w L. Tym niemniej, w świetle obowiązującego prawa fakt ten nie mógł mieć wpływu na wysokość opłaty pobranej od skarżących, bowiem została ona pobrana za udostępnienie całości informacji i materiałów niezbędnych do wykonania pracy geodezyjnej, a także za poświadczenie dokumentów stanowiących wynik tej pracy przeznaczony dla zamawiającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również jako "WSA" , "Sąd") postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1194/12 odrzucił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że treść skargi wskazuje, że skarżący kognicji sądu administracyjnego w sprawie wszczętej ich skargą upatrują w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej jako "P.p.s.a.", który przewiduje kontrolę tych sądów w stosunku do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdził, że wymieniona w skardze faktura nie może być uznana za akt z zakresu administracji publicznej, ani za dokument materializujący dokonanie czynności o takim charakterze. W ocenie Sądu, fakturze wystawionej wobec skarżących nie można przypisać też cech pozostałych aktów indywidualnych, podlegających kognicji sądów administracyjnych, to jest decyzji administracyjnej lub postanowienia. Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest niedopuszczalna, bowiem w stosunku do skarżących nie wydano aktu, ani nie podjęto czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. M. P. oraz R. P. wnieśli skargę kasacyjną na powyższe postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako "NSA") postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2545/12 uchylił zaskarżone orzeczenie WSA. W uzasadnieniu stwierdził, że w skardze kasacyjnej zasadnie wskazano na naruszenie w zaskarżonym postanowieniu przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) "Udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Powyższy przepis stanowi podstawę prawną nałożenia opłaty. Obowiązek jej uiszczenia wynika zatem z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. To kwalifikuje nałożenie opłaty "geodezyjnej" jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 514/10 i postanowienie NSA z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OW 109/12). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2663/12 oddalił skargę M. P. i R. P. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżących od powyższego wyroku, NSA wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1324/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz orzekł o kosztach postępowania. NSA uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 i art. 133 § 1 P.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie na materiale dowodowym innym, aniżeli ten, który został zawarty w aktach sprawy, jak również przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej czynności w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym, a znajdującego się w aktach sprawy, oraz ustaleń dokonanych w tymże postępowaniu. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na postawie własnych ustaleń nie mających potwierdzenia w aktach sprawy. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 49/14 zawiesił postępowanie sądowe. W uzasadnieniu sąd wskazał, że w sprawie I OSK 3046/12 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne: "Czy po wejściu w życie ustawy z 20 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 157.1240. ze zm.) ustalenie wysokości opłaty za udostępnianie danych i informacji, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. 2010.193.1287) następuje w drodze administracyjnej czy poprzez stwierdzenie obowiązku uiszczenia tej opłaty w drodze czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 P.p.s.a.". Sąd uznał, że rozstrzygniecie przez skład siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowego zagadnienia prawnego ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Postanowieniem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 49/14 Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe, w związku z rozstrzygnięciem przez NSA ww. zagadnienia prawnego (uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W świetle postanowień § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do postanowień art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do postanowień art.146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżący jako przedmiot swojej skargi wskazali czynność Starosty L., polegająca na nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłaty za aktualizację mapy zasadniczej oraz za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych, udokumentowanych fakturą VAT nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Sąd stwierdza, że skarżący dopełnili wszystkich formalnych wymogów, warunkujących możliwość merytorycznego rozpoznania skargi, przewidzianych w art.52 § 3 i 53 § 2 P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi do Sądu wezwali bowiem Starostę - w terminie określonym w art. 52 § 3 P.p.s.a. - do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnieśli wspomnianą skargę w terminie określonym w 53 § 2 P.p.s.a. W ocenie Sądu nałożenie na skarżących opłat, udokumentowanych fakturami wskazanymi w skardze, stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o obowiązkach administracyjnej skarżącej w tej formie prawnej było jednakże wadliwe, albowiem w przedmiocie, o którym mowa powyżej należało rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych z 2009 r. W tym miejscu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/14 podjął następującą uchwałę: Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził m.in., że: - do czasu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa, należącą do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie wskazywano przy tym, że żaden przepis ustawy nie nakazywał wydania w tym przedmiocie określonych aktów administracyjnych – decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu (m.in. sprawy I OSK 1594/10 i II FSK 2430/11). Do 31 grudnia 2010 r. opłaty te były przychodami określonego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Fundusz ten składał się z funduszu centralnego, wojewódzkich i powiatowego; - stosownie do art. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, zwaną dalej ustawa – Przepisy wprowadzające, z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240). Ustawa ta zawiera regulacje, które bezpośrednio miały wpływ na rozwiązanie prawne przyjęte w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dotyczy to przede wszystkim zmiany charakteru funduszu celowego, który zgodnie z art. 29 tej ustawy tworzony jest na podstawie odrębnej ustawy i może być jedynie państwowym funduszem celowym. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje bowiem tworzenia i funkcjonowania funduszy celowych jednostek samorządu terytorialnego. To rozwiązanie spowodowało, że stosownie do art. 8 ustawy – Przepisy wprowadzające wprowadzono zmiany w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, m.in. nadając nowe brzmienie przepisowi art. 41, zgodnie z którym tworzy się Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym będący państwowym funduszem celowym. Przychodami funduszu są m.in. wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobu centralnego, z opłat za czynności związane z prowadzeniem tego zasobu. przy czym środkami Funduszu dysponuje Główny Geodeta Kraju. W konsekwencji uchylono również przepis art. 41a dot. funduszu gminnego. Natomiast dodano art. 41b, który przesądził, że wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobów wojewódzkich są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, zaś w przypadku zasobów powiatowych stosowne wpływy ze sprzedaży map, danych i informacji oraz z opłat za określone czynności – są dochodami własnymi budżetu powiatu. Jak wskazano wyżej ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Natomiast zgodnie z art. 123 pkt 3 ustawy – Przepisy wprowadzające, m.in. wskazane wyżej przepisy zmieniające ustawę – Prawo geodezyjne i kartograficzne, weszły w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. Skorelowane to zostało z likwidacją dopiero z dniem 31 grudnia 2010 r. funduszy celowych, m.in. wojewódzkich i powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, których środki pieniężne stały się z dniem 1 stycznia 2011 r. dochodami budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 90 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające. Jednocześnie z dniem 31 grudnia 2010 r. utracił moc art. 29 ust. 1–7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), który to przepis dotyczy funduszy celowych; - z dniem 1 stycznia 2011 r. został zmieniony, dość spójny system związany z wpływami z opłat za udostępnienie zbiorów danych zasobu geodezyjnego i kartograficznego i za czynności geodezyjne i kartograficzne. Do dnia 31 grudnia 2010 r. wpływy te stanowiły dochód określonego funduszu celowego. Natomiast z dniem 1 stycznia 2011 r. stosowne opłaty związane z udostępnieniem, planowaniem i czynnościami w zależności od tego jakiego zasobu geodezyjno-kartograficznego dotyczą, są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, czy samorządu powiatu, bądź państwowego funduszu celowego, jakim jest Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym; - pobierane przez samorządową jednostkę budżetową dochody na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w pkt 7 art. 60 ustawy o finansach publicznych; - pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z ust. 1 art. 61 tej ustawy w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy. Mając na względzie treść powyższej uchwały, należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona czynność Starosty L., polegająca na nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłaty za aktualizację mapy zasadniczej oraz za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych, udokumentowanych fakturą VAT nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., została podjęta już po wejściu w życie omawianych wyżej regulacji. Stąd też organ powinien wydać rozstrzygniecie w formie decyzji administracyjnej, w trybie określonym w powołanym wyżej art. 61 ustawy o finansach publicznych. Tymczasem zaskarżona czynność Starosty wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 61 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, w związku z czym jest bezskuteczna. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Starosta orzeknie w sprawie we właściwej formie procesowej, tj. w formie decyzji administracyjnej, zaskarżalnej w trybie wskazanym w art.61 ustawy o finansach publicznych. Stwierdzenie przez Sąd istotnej wadliwości trybu, w jakim została rozpatrzona sprawa administracyjna skarżących, powodującej konieczność zakwestionowania legalności czynności Starosty z przyczyn formalnych, zamyka Sądowi na tym etapie postępowania drogę do rozpatrzenia sprawy co do meritum, tj. do dokonania oceny, czy nałożenie na skarżących opłat za czynności geodezyjne, było zgodne z prawem. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.146 § 1, art.152 i 200 p.p.s.a.