IV SA/Wa 2065/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę IV SA/Wa 2065/18 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] maja 2018 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], od decyzji Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r, o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny wielorodzinny z funkcją biurową wraz z nadbudową, rozbudową, wykonaniem tarasów, schodów wejściowych, wyjścia z części przyziemia i miejsc postojowych na terenie działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...] - utrzymał ww decyzję Zarządu w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Zarząd [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny wielorodzinny z funkcją biurową wraz z nadbudową, rozbudową, wykonaniem tarasów, schodów wejściowych, wyjścia z części przyziemia i miejsc postojowych na terenie działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...] oraz na wykonaniu zjazdu z ul. [...], na części działki nr [...] w obrębie [...]. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2014r. Rada [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] z dnia [...] listopada 2014 r.). W ww. planie miejscowym nieruchomość przy ul. [...] położona jest w kwartale D 52 MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie budynków szeregowych (§ 49 ust. 1 uchwały), zgodnie z ustaleniami § 4 ust. 2 pkt 11; w brzmieniu: "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem MN, ustala się: - przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie budynków wolnostojących, bliźniaczych, szeregowych i atrialnych, zgodnie z zapisami szczegółowymi dla terenów; jeden budynek z nie więcej niż dwoma mieszkaniami na działce, - przeznaczenie dopuszczalne: usługi podstawowe, których powierzchnia użytkowa nie będzie wynosiła więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej, wyłącznie w formie lokali wbudowanych w budynki mieszkalne oraz infrastruktura techniczna, konieczne zaplecze techniczne, drogi wewnętrzne i miejsca postojowe realizowane w postaci garaży wbudowanych lub miejsc parkingowych na terenie, - zakazuje się lokalizowania obiektów produkcyjno-magazynowych. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 [...], stwierdzona została prawomocnie nieważność zapisu planu wynikającego z § 4 ust. 2 pkt 11 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) których powierzchnia użytkowa nie będzie wynosiła więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej, (...). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] obowiązuje od dnia [...] grudnia 2014r. Natomiast do dnia jego wejścia w życie Inwestor (skarżąca Spółka) nie uzyskał, na podstawie ww decyzji z dnia [...] maja 2012r. o warunkach zabudowy, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla wnioskowanej inwestycji, ani nie dokonał skutecznego zgłoszenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.). Stąd też, mając na uwadze powyższe okoliczności i regulację prawną - art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ I instancji, wydał ww decyzję z dnia [...] marca 2017 r, o stwierdzeniu wygaśnięcia powyższej decyzji o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu (...). Nie zgadzając się z powyższym skarżąca [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła odwołanie, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 107 § 1 Kp, a także brak poczynienia ustaleń co do sprzeczności ww decyzji Zarządu [...] z ustaleniami ww obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując powyższą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało niezasadność wniesionych zarzutów i zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało kwestionowane rozstrzygnięcie Zarządu [...] w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy reguluje sytuację, gdy ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy. Zatem w sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Skarżąca Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do tut. Sądu ze skargą na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie: - art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2012 r., jest w całości sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, uniemożliwiające stronie weryfikację zasadności stanowiska organu odwoławczego odnoszącego się do dopuszczalności pozostawienia w obrocie prawnym tej części spornej decyzji o warunkach zabudowy, która przewiduje możliwość nadbudowy, rozbudowy, wykonania tarasów, schodów wejściowych, wyjścia z części przyziemia i miejsc postojowych na terenie działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...] oraz na wykonaniu zjazdu z ulicy [...] na części działki nr [...] w obrębie [...]. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie ww decyzji SKO w [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji jak i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób niedostateczny wyjaśniło motywy wydanego rozstrzygnięcia, a w zasadzie w ogóle tego nie uczyniło, w zakresie części decyzji o warunkach zabudowy, która przewiduje możliwość nadbudowy, rozbudowy, wykonaniem tarasów, schodów wejściowych, wyjścia z części przyziemia i miejsc postojowych na terenie ww działek. Zdaniem skarżącej w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w szczególności nie można się zgodzić ze stwierdzeniem organu I instancji, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w całości sprzeczny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy uzyskanych przez stronę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 roku jak i utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu [...] z dnia [...] marca 2017 r. - są zgodne z prawem. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy reguluje sytuację, gdy ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym (por. wyrok NSAz dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1393/15, LEX nr 2279377). Jednocześnie zauważyć trzeba, że kolizja pomiędzy planem miejscowym a decyzją ustalającą warunki zabudowy musi być rozstrzygana na korzyść tego pierwszego aktu, a służy temu instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z art. 65 cyt. ustawy. Ratio legis powyższej regulacji sprowadza się do niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konieczność ochrony praw nabytych wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ma prymat wówczas, gdy inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tylko w tym wypadku może on realizować inwestycję określoną w decyzji o warunkach zabudowy nawet wtedy, jeżeli jest ona sprzeczna z nowouchwalonym planem miejscowym (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 788/15. LEX nr 2227614). Rozwiązanie ustawowe z art. 65 ust. 2 zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym planem miejscowym oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych względów uzyska pierwszeństwo jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję, nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1730/15, LEX 2293571). Uwzględniając powyższe rozważania podkreślić jednak należy, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż inwestor do dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji objętej decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Trzeba w tym miejscu wskazać, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala prymat ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu stanowi jedno ze źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), przy czym - z uwagi na treść art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym stanowi się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, największy wpływ ma na prawo własności i inne prawa rzeczowe. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy jednoznacznie stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopiero wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Dlatego też, określając w planie miejscowym wymagania ładu przestrzennego, organ gminy nie jest związany ustaleniami zawartymi w wydanych wcześniej decyzjach o warunkach zabudowy, co jednoznacznie wynika z treści art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia tych decyzji nie wyznaczają ram w jakich ma być kształtowany ład przestrzenny. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy organ gminy nie dysponuje bowiem władztwem planistycznym i wydaje taką decyzję wyłącznie w oparciu o ustawowe przesłanki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2878/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy. Trzeba wskazać, iż teren działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...], dla której organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2012 r. ustalił inwestorowi skarżącej Spółce warunki zabudowy dla ww inwestycji, znajduje się na obszarze, dla którego Rada Miasta - ww uchwałą uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy, obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] z dnia [...] listopada 2014 r.). Ustalenia zawarte w planie są przy tym inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z przywołanym powyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem D52MN. Zgodnie zaś z ww § 4 ust. 2 pkt 11 planu, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem MN, ustalono jako przeznaczenie podstawowe, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie budynków wolnostojących, bliźniaczych, szeregowych i atrialnych, zgodnie z zapisami szczegółowymi dla terenów; jeden budynek z nie więcej niż dwoma mieszkaniami na działce. Natomiast zgodnie z postanowieniami ww decyzji o warunkach zabudowy, nowa zabudowa miałaby min. polegać na budynku mieszkalnym wielorodzinnym z funkcją biurową wraz z nadbudową, rozbudową, wykonaniem tarasów (...). Zatem, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości, że ustalone ww warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. pozostają z tymi postanowieniami w sprzeczności z określonym w § 49 ust. 1 ww uchwały przeznaczeniem terenu D52MN, który stosownie do postanowień planu jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z ustaleniami § 4 ust. 2 pkt 11. Na marginesie wskazać należy, iż nic nie stoi na przeszkodzie aby skarżąca, celem realizacji planowanej inwestycji, zweryfikowanej postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, wystąpiła o wydanie stosownej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę dla zamierzonego przedsięwzięcia. Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) - wynika, że w sytuacji, gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenia tego planu są podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym trzeba mieć oczywiście na uwadze, zgodnie z powyższym, że wykonanie obiektu budowlanego na danym obszarze wiąże się z przeznaczeniem tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, każdy projekt budowlany jest weryfikowany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ww ustawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że zaskarżona i utrzymana nią decyzja w mocy odpowiada prawu. Mając zatem powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.