IV SA/Wa 2068/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skarg E. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargi - W dniu [...] grudnia 2015r. po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją nr [...] znak [...] ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] "[...]" wraz z infrastrukturą techniczną na części działki o nr ew.: [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu, złożyli Stowarzyszenie "[...]" [...], K. W., M. W. i E. W.. Rozpatrując powyższe odwołania Kolegium podniosło następujące kwestie. Kolegium przywołując brzmienie art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podało, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W tej sytuacji należało rozważyć, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spełnia kryterium pozwalające na uznanie ją jako budowy łączności publicznej. W oparciu o definicje zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171 poz. 1800 ze zm.) Kolegium wywiodło, że w pojęciu "łączności publicznej" mieści się także budowa i eksploatacja ruchomej publicznej sieci telefonicznej. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej - służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tych powodów Kolegium zakwalifikowało ją jako inwestycję celu publicznego. Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika również, że na terenie na którym planowana jest realizacja inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem planowana inwestycja winna być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 56 u.p.zp. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową. Powyższe oznacza, iż Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 1 pkt 1a oraz § 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko radiolinie nie należą do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko i tym samym nie mają wpływu na wynik analizy. Z przedłożonej do wniosku Kwalifikacji Przedsięwzięcia wynika, iż realizacja przedsięwzięcia nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi, nie będzie źródłem hałasu, odpadów i nie będzie emitowała jakichkolwiek zanieczyszczeń do środowiska. Pola magnetyczne będą występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi. W kwestii natomiast zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że brak jest podstaw prawnych do zakładania przez inwestora, że w przyszłości nie zostanie zwiększona moc zainstalowanych anten, ponadto w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego nie bada się czy inwestycja stanowi kontynuację funkcji, w tym wysokości zabudowy. W skargach jednobrzmiących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016r. [...] E. W. i K. W. podnieśli, że są współwłaścicielami działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...], na którą planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać. W pierwszej kolejności skarżący kwestionują stanowisko organów, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego – w tym zakresie przywołują obszerny fragment wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2006r. sygn. akt IV SA/Po 384/06. Wskazują dalej, że na terenie funkcjonuje już wystarczająca ilość takich stacji nadawczych. Zasięg nadajników znacznie przekracza odległości pomiędzy już istniejącymi stacjami. Twierdzą, że Kolegium nie odniosło się do tego ostatniego zarzutu. W piśmie uzupełniającym skargę K. W. twierdzi, ze organ naruszył art. 7, 77 i 107 k.p.a., nie uwzględnił równowagi między interesem jednostki a interesem publicznym. Ponownie zarzuca wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie ilości istniejących stacji nadawczych. Skargi wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skargi podlegały oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", a prowadzącymi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. : Dz. U. z 2016r., poz. 778) dalej: u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycję celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym przez inwestycję tę należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje szeroki katalog celów publicznych. Za cel ten ustawodawca uznał między innymi wydzielanie gruntów pod obiekty i urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji. U.p.z.p. odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym. Warunkiem uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest jedynie działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwe budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług publicznej sieci telefonicznej oraz służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przesądzone (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 38/07 oraz inne). Przytoczony zaś w skargach wyrok należy uznać jako odosobniony pogląd, zważywszy, że ów wyrok został wydany w 2006r. a od tego czasu podnoszony problem został szeroko rozważony i skomentowany w orzecznictwie. Tym samym podstawowy zarzut skarg jest bezzasadny. Dalej wyraźnego podkreślenia wymaga, iż organ wydający decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem. W sprawie takiej nie ma miejsca na tzw. uznanie administracyjne. Ponadto nie może decydować za inwestora o celowości i zasadności takiej lokalizacji, a tego zdają się oczekiwać skarżący twierdząc, że nie ma już potrzeby lokalizowania tego rodzaju inwestycji. Dla wydania decyzji odmownej wymagane jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który planowanej inwestycji sprzeciwiałby się. Przepis art. 56 u.p.z.p. bowiem stanowi, iż nie można odmówić wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem organ administracji wydając decyzję lokalizacyjną musi oprzeć rozstrzygnięcie na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, jakie ta norma wyznacza. Jeśli regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi typowy przykład aktów związanych, tj. takich w których organ bada określony stan faktyczny pod kątem zgodności z prawem. Zarzut skarg związany z istnieniem na tym terenie wielu już stacji bazowych z punktu kryteriów wydania decyzji lokalizacyjnej pozostaje bez znaczenia. Przepisy u.p.z.p. w takim wypadku nie uzależniają możliwości pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia od stanu zagospodarowania terenu czyli zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Warunek rodzaju i sposobu zagospodarowania otoczenia ma natomiast decydujące znaczenia przy wydawaniu innego rodzaju aktu administracyjnego tj. decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Organ nie mógł zatem podjąć decyzji odmownej tylko na tej podstawie, że okoliczni mieszkańcy sprzeciwiają się inwestycji, gdyż na tym terenie znajduje się wystarczająca ich zdaniem liczba stacji bazowych telefonii komórkowej, a poziom dostępności takich usług jest maksymalnie zabezpieczony. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Podkreślić należy, iż ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach art. 56 u.p.z.p. może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej (vide wyrok NSA z dnia 19 maja 2016r. sygn. akt II OSK 2189/14). Skarżący podnoszą, że wokół istnieje tyle tych stacji, że usługobiorcy zostają w pełni zaspokojeni, a także twierdzą (pismo uzupełniające skargę), że oddziaływania tych wszystkich stacji bazowych nakładają się. Zdaniem Sądu nie jest możliwe w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej badanie kwestii dotyczących ewentualnego oddziaływania inwestycji na środowisko i kumulowania oddziaływania wraz z istniejącymi inwestycjami. Otóż wyjaśnić należy, że zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko", o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2016r. poz. 71), wówczas konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej, poprzedzonej postępowaniem, w którym będzie badana kwestia kumulacji i nakładania się oddziaływań planowanej inwestycji z istniejącymi już stacjami telefonii komórkowej. Należy bowiem wskazać na odmienność postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.353 ze zm.). Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kognicję organów administracji właściwych w sprawach objętych wskazaną wyżej ustawą z dnia 3 października 2008 r. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W tym stanie prawnym, jeśli organ właściwy w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma uzasadnione wątpliwości, czy dana inwestycja nie należy do kategorii inwestycji "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" ( § 2 powołanego wyżej rozporządzenia ) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 tego rozporządzenia), to wówczas może uzależnić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez właściwy w tych sprawach organ (art. 75 ustawy z dnia 3 października 2008 r.) bądź postanowienia właściwego organu o niestwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Skoro, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji nie jest bowiem właściwy do rozstrzygnięcia kwestii unormowanych w Dziale V – "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" ustawy z dnia 3 października 2008r. Organy w tym bowiem postępowaniu procedują na podstawie u.p.z.p. Z tego względu na etapie postępowania lokalizacyjnego zarzuty odnoszące się do oceny oddziaływania na środowisko nie mogły zostać uwzględnione. W kwestii zarzutu wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji -to wbrew skargom uzasadnienie to wyczerpuje co do zasady wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Faktem jest, że organ nie zawarł szerszej argumentacji odnośnie zarzutów odwołania ale uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Otóż zasadnie wyjaśniło, że rodzaj zabudowy oraz wysokość plonowanego masztu oraz umiejscowienia na nim anten w postępowaniu lokalizacyjnym nie jest badana. Jak już bowiem podano nie obowiązuje tutaj zasada dobrego sąsiedztwa. W kwestii natomiast braku odniesienia się do obszaru NATURA 2000 organ się nie wypowiedział gdyż w żaden sposób inwestycja nie oddziaływuje na ten obszar. Z powyższych względów Sąd skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.