IV SA/Wa 2080/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. (data wpływu do organu), działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), K.K. (dalej: "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na 3 uchwały Rady Gminy S.: 1/ Uchwałę Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], 2/ Uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie uchylenia Uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], 3/ Uchwałę Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...]. Przedmiotowa sprawa obejmuje rozpoznanie skargi na Uchwałę Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] grudnia 2005 r. Rada Gminy S. (dalej "Rada Gminy") podjęła Uchwałę Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: [...]. W dniu [...] listopada 2010 r. Rada Gminy podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: [...] w części tekstowej w zakresie brzmienia paragrafów: 49, 50, 51 i 52. Przepisy te znajdują się w rozdziale 14 Uchwały z [...] grudnia 2005 r., dotyczącym ustaleń w zakresie przeznaczenia i standardów zagospodarowania terenów dróg publicznych oraz terenów dróg publicznych perspektywicznych. W trakcie trwania procedury planistycznej Rada Gminy w dniu [...] grudnia 2011 r. podjęła kolejną Uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Uchwały z dnia [...] listopada 2010 r. przez sporządzenie brakującego załącznika graficznego, obejmującego granice obszaru objętego sporządzeniem zmiany planu. W dniu [...] lutego 2012 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), zgodnie z Uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu z dnia [...] listopada 2010 r., zmienioną Uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r., podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: [...]. W § 1 podjętej Uchwały wprowadzono zmiany w § 49 pkt 2-5, § 50 pkt 2-3 i pkt 5, § 51 pkt 2-3 oraz § 52 pkt 2-3 wobec uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszaru z [...] grudnia 2005 r. § 2 Uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. pozostawił bez zmian pozostałe ustalenia planu miejscowego z 2005 r., w tym część graficzną. Następnie Rada Gminy w dniu [...] marca 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie uchylenia ww. Uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. Kontynuując procedurę planistyczną, Rada Gminy podjęła w dniu [...] września 2012 r. Uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. miejscowości, opierając się na przepisach art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz zgodnie z Uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu z dnia [...] listopada 2010 r., zmienioną Uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r. W § 1 podjętej Uchwały wprowadzono następujące zmiany wobec uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszaru z [...] grudnia 2005 r.: 1/ § 49 pkt 2 otrzymał brzmienie: "szerokość terenu w liniach rozgraniczających – zmienna od 25,0 do 26,0 m z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu", zamiast "szerokość terenu w liniach rozgraniczających – 25,0 m z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu"; 2/ § 50 pkt 2 otrzymał brzmienie: "szerokość terenu w liniach rozgraniczających – zmienna od 20 m do 25 m z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu", zamiast "szerokość terenu w liniach rozgraniczających –zmienna, tj. 20 m z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu"; 3/ § 51 pkt 2 otrzymał brzmienie: "szerokość terenu w liniach rozgraniczających – zmienna od 12,0 do 20,0 m (na terenach zabudowy) i zmienna od 15,0 do 20,0 m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami oraz poszerzeniami w rejonie skrzyżowań dróg do 100 m, zgodnie z rysunkiem planu", zamiast "szerokość terenu w liniach rozgraniczających – 12 m (na terenach zabudowy) i 15 m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu"; 4/ § 52 pkt 2 otrzymał brzmienie: "szerokość terenu w liniach rozgraniczających – od 10 do 12,0 m (na terenach zabudowy) i od 15,0 do 16,0 m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami oraz poszerzeniami w rejonie skrzyżowań dróg do 30 m, zgodnie z rysunkiem planu", zamiast "szerokość terenu w liniach rozgraniczających – 10 m (na terenach zabudowy) i 15 m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu". § 2 Uchwały z dnia [...] września 2012 r. pozostawił bez zmian pozostałe ustalenia planu miejscowego z 2005 r., w tym część graficzną. Pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. (data wpływu do organu) skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o uchylenie zaskarżonych uchwał. Odnośnie Uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. skarżący zarzucił, że Rada Gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, czego konsekwencją było niepodjęcie przez wójta działań opisanych w art. 17 u.p.z.p. Podniósł, że uchwała z dnia [...] listopada 2010 r., na którą powołuje się Rada Gminy w preambule Uchwały z dnia [...] września 2012 r., była wykorzystana w procedurze uchwalenia uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. Zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wójt sporządził projekt planu nie zawierający części graficznej, który został wyłożony do publicznego wglądu, ale tylko na 18 dni roboczych, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 9 u.p.z.p. (reszta dni z okresu wyłożenia to dni wolne od pracy, gdzie urząd gminy był zamknięty). W odpowiedzi na powyższe Rada Gminy podjęła Uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o uznaniu za bezzasadne wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu uchwały organ przyznał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu z dnia [...] listopada 2010 r. nie zawierała załącznika graficznego określającego granice zmiany, dlatego w dniu [...] grudnia 2011 r. podjęto uchwałę w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu, w której określono granice obszaru objętego sporządzeniem zmiany planu. Określone granice były de facto granicami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i nie zostały zmienione, gdyż celem zmiany planu było doprowadzenie do zgodności części tekstowej do części graficznej. Poza tym organ uznał, że mieszkańcy gminy mieli możliwość zapoznania się z projektem zmiany planu przez czas wymagany przez ustawę. Wyłożenie projektu planu odbyło się dwukrotnie: pierwszym razem w dniach od 26 września do 27 października 2011 r., a drugim razem od 18 czerwca do 12 lipca 2012 r., a więc nie na czas, o jakim mówi skarżący. Tak samo wobec Uchwały z dnia [...] listopada 2010 r. zastosowano procedurę z art. 17 u.p.z.p. Uzasadnienie skarg wniesionych na zaskarżone przez skarżącego uchwały jest tożsame z treścią wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na rozprawie sądowej w dniu 23 stycznia 2014 r. skarżący dodatkowo wskazał, że przyczyną zakwestionowania przedmiotowej uchwały jest okoliczność, iż na terenie oznaczonym w planie symbolem MU – 1 w S. wyznaczono drogi, których zaplanowanie powoduje, że jego działka o numerze [...] i powierzchni 54 ary zostanie podzielona na działki, które nie spełniają normatywu minimalnego działek budowlanych. Planowane drogi oznaczone są na planie symbolem KD, a szerokość drogi ma wpływ na powierzchnię działek, które powstaną po wybudowaniu tych dróg. W piśmie z dnia 31 stycznia 2014 (data wpływu do Sądu) skarżący, uzasadniając naruszenie interesu prawnego, podniósł, że wskutek uchwały z dnia [...] września 2012 r. po wydzieleniu projektowanych dróg powierzchnia jego działki ulegnie znacznemu pomniejszeniu w porównaniu do uchwały z 2005 r. Ponadto ponownie powtórzył, że nieodpowiednie wyłożenie projektu planu spowodowało niemożność zapoznania się z przyjętymi rozwiązaniami, a brak załącznika graficznego do uchwały z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przystąpienia do zmiany planu stanowi istotne naruszenie prawa. Skarżący wskazał na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie IV SA/Wa 1457/11, mocą którego stwierdzono częściową nieważność załącznika graficznego dołączonego do uchwały z 2005 r., obejmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych nieruchomości. Tak więc załącznik graficzny do uchwały z [...] grudnia 2005 r. nie pokrywa się z załącznikiem graficznym do uchwały z grudnia 2011 w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] listopada 2010 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. (dalej "organ") wniósł o oddalenie skargi i przedstawił kolejne etapy procedury planistycznej dotyczącej uchwały z dnia [...] września 2012 r. Wyjaśnił, iż stanowiła ona jedynie korektę obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dostosowanie części tekstowej do części graficznej obowiązującego planu było konieczne ze względu na występujące różnice szerokości dróg, w pozostałym zakresie rysunek planu jest zgodny z częścią tekstową planu. Przeprowadzona procedura zakończona podjęciem uchwały przez Radę Gminy doprowadziła do zgodności planu części tekstowej z częścią graficzną. W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2014 r. (data wpływu do Sądu) pełnomocnik organu wyjaśniła, że załącznikiem graficznym do uchwały z dnia [...] września 2012 r. jest ten sam dokument, który został dołączony do uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego z 2005 r. Dlatego mapa ta nie była dodatkowo eksponowana jako załącznik do uchwał o przystąpieniu do sporządzenia zmiany oraz o zmianie planu. Także w trakcie obydwu wyłożeń projektu zmiany planu organ powoływał się na brak zmian w załączniku graficznym oraz wyjaśniał wszelkie wątpliwości w oparciu o obowiązującą mapę z 2005 r. Zarówno w treści podejmowanych uchwał, jak i w ogłoszeniach o wyłożeniu projektu zmiany organ wprost wskazywał, że planowane zmiany dotyczą wyłącznie części tekstowej uchwały. Ponadto mapa terenu objętego planem niezmiennie od 2005 r. jest stale dostępna dla wszystkich zainteresowanych w postaci dokumentu znacznych rozmiarów, wywieszonego w Urzędzie Gminy oraz na stronie internetowej Urzędu. Podczas wyłożenia zmiany planu w dniach 18 czerwca - 12 lipca 2012 r. mieszkańcy Gminy (w tym skarżący) mogli się bez przeszkód zapoznać z proponowaną zmianą, zarówno w oparciu o część tekstową, jak i załącznik graficzny, przy założeniu, że modyfikacja nie dotyczy w ogóle tegoż załącznika graficznego - mapy. Odnosząc się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie IV SA/Wa 1457/11 organ podniósł, iż z uwagi na znaczne wymiary mapy oraz minimalny zakres zmiany (wyłączono z niej jedynie pojedynczą działkę nr [...] o powierzchni 6.569 m², gdzie jej szerokość wynosi około 30 m na odcinku projektowanego przebiegu drogi KL, w wyroku stwierdzono nieważność tylko w odniesieniu do drogi KL). Organ zaprzeczył, aby zaskarżone uchwały wpłynęły na interes skarżącego poprzez zwiększenie szerokości dróg z jednoczesnym zmniejszeniem po jego stronie możliwości podziału nieruchomości. Faktem jest bowiem, że szerokość dróg przy nieruchomości skarżącego była od początku istnienia planu taka sama, wynikała bowiem z niezmienionej w swym kształcie mapy, załączonej do uchwały z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu dla przedmiotowych miejscowości. Zaskarżone uchwały nic w tym względzie nie zmieniły, co wyłącza możliwość naruszenia przez nie interesu skarżącego, stanowiącego przesłankę konieczną dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Pełnomocnik organu podniósł również, że prawomocnym wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie IV SA/Wa 344/13 WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie obowiązującego planu miejscowego dla przedmiotowych miejscowości, w którym to postępowaniu skarżący opierał swe żądanie stwierdzenia nieważności uchwały na niezgodności jej części tekstowej z załącznikiem graficznym w zakresie szerokości dróg przebiegających w pobliżu jego nieruchomości. Wówczas organ zwracał uwagę, że powyższa różnica została zweryfikowana w dniu [...] września 2012 r. poprzez podjęcie uchwały o zmianie planu, zaskarżonej obecnie przez skarżącego. Zatem aktualnie szerokość dróg jest jasna i wynika z jednoznacznych zapisów planu w części tekstowej i graficznej. Dokonanie zmiany planu w zakresie części tekstowej dostosowującej ją do załącznika graficznego, powinno być więc dla skarżącego korzystne, skoro wcześniej skarżył uchwałę z uwagi na te nieścisłości. Okoliczność ta poddaje w wątpliwość istnienie po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 p.p.s.a). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Przedmiotowa skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Gminy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą wydaną z zakresu administracji publicznej. Spełniona również została przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem na wezwanie skarżącego z dnia 7 czerwca 2013 r. nie było pozytywnej reakcji ze strony organu. Do terminu wniesienia skargi, opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. i wynosi on 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie lub 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie, bowiem odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu 4 lipca 2013 r., a skarga za pośrednictwem organu wpłynęła do Sądu w dniu 1 sierpnia 2013 r. Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżący posiada interes prawny w żądaniu zbadania przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej uchwały z dnia [...] września 2012 r. Przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 101 u.s.g., wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym, ale także jego naruszeniem. Zdaniem Sądu, skarżący, jako właściciel działki o numerze 205, położonej w Stoku Lackim, tj. na obszarze objętym przedmiotową zmianą planu miejscowego, ma legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał planistycznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że interes prawny z art. 101 u.s.g. powinien być bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, Lex nr 192482, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, Lex nr 315977). Jak wynika z mapy, załączonej przez organ do akt sprawy, przez działkę skarżącego przechodzą dwie drogi o symbolu KD, których szerokość według zapisów planu z 2005 r. wynosiła 10 m (na terenach zabudowy) i 15 m (poza terenami zabudowy). Natomiast zgodnie ze zmienionym § 52 pkt 2 zaskarżonej uchwały z [...] września 2012 r., szerokości te wyniosły odpowiednio: od 10 do 12 m i od 15 do 16 m. Mając na uwadze, że ustalone w planie miejscowym linie rozgraniczające drogi o symbolu KD determinują dopuszczalną linię zabudowy wyznaczającą obszar wyłączony z zabudowy ze względu na konieczność zachowania odległości dopuszczalnej zabudowy względem drogi, Sąd przyjął, że skarżący wykazał interes prawny w zaskarżeniu niniejszej uchwały . Ponadto czytając zapisy części tekstowej przedmiotowej uchwały w § 52 pkt 2 oraz w akcie planistycznym z grudnia 2005 r. skarżący mógł przypuszczać, że nastąpiła zmiana na jego niekorzyść. W związku z tym Sąd uznał, że wystąpiło w przedmiotowej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącego, jednak w granicach prawa i władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197-198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., II SA/Bk 370/12). Usytuowanie dróg o kategorii KD przez nieruchomość skarżącego nastąpiło już w planie miejscowym z dnia [...] grudnia 2005 r. Skarżący nie może w trybie zaskarżenia przedmiotowej uchwały kwestionować faktu, że wyznaczono drogi, których zaplanowanie powoduje, że jego działka o numerze [...] zostaje podzielona na działki niespełniające minimalnego normatywu działek budowlanych. Nie należy zapominać o istotnej okoliczności, że przedmiotowa uchwała z [...] września 2012 r. dokonała jedynie zmiany części tekstowej niektórych paragrafów planu z 2005 r., w tym interesującego skarżącego § 52 pkt 2, w celu dostosowania parametrów szerokości dróg w liniach rozgraniczających do wytyczonych na mapie. W celu usunięcia tej nieścisłości wręcz należało to uczynić, aby uchronić się przed skutecznymi skargami mieszkańców gminy do sądu administracyjnego, którzy w ten sposób kwestionowali rozbieżność między załącznikiem graficznym a częścią tekstową planu z 2005 r. (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r., IV SA/Wa 1457/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2010 r., IV SA/Wa 1745/09, publ. cbois). Badając zachowanie procedury planistycznej przez organ w procesie tworzenia przedmiotowej uchwały, Sąd był zobowiązany uwzględnić regulację szczególną z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym nieważność uchwały rady gminy powoduje nie każde naruszenie trybu ich sporządzania, ale tylko istotne. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Dla ustalenia przesłanki istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie należy więc rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Odnosząc się w tym kontekście do zarzutów skarżącego wobec przedmiotowej uchwały Sąd uznał, że nie mogą one spowodować stwierdzenia jej nieważności. Nie ulega wątpliwości, że integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 2010 r. powinien być załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego zmianą (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy uzupełniła ten brak w formie kolejnej Uchwały z [...] grudnia 2011 r., która zmieniła Uchwałę z dnia [...] listopada 2010 r. przez dodanie brakującego załącznika graficznego, który w swojej treści był tożsamy z załącznikiem graficznym sporządzonym do planu z 2005 r. Uchwała z dnia [...] listopada 2010 r. w zmienionym kształcie była podstawą do uchwalenia zmiany tekstowej części planu. Zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut skarżącego, że Uchwała z dnia [...] września 2012 r. została podjęta bez uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem tę z [...] listopada 2010 r. wykorzystano w procedurze uchwalania Uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. Należy pamiętać, że Uchwałą z dnia [...] marca 2012 r. uchylono jedynie pierwotną Uchwałę o zmianie planu z dnia [...] lutego 2012 r., natomiast w obrocie prawnym pozostała Uchwała z dnia [...] listopada 2010 r., konwalidowana Uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r. Nie została ona (tak jak twierdzi skarżący) "wykorzystana bezpowrotnie" w procedurze uchwalania Uchwały z [...] lutego 2012 r. Z akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę wynika, że organ zastosował procedurę z art. 17 u.p.z.p. w ten sposób, iż: - po uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego ogłoszono o powyższym w Tygodniku [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Obwieszczenia wywieszone były również na tablicy ogłoszeń sołectw wsi objętych opracowaniem, na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz na jego stronie internetowej (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.), - zawiadomione zostały również o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu (art. 17 pkt 2 u.p.z.p.), - sporządzono projekt planu, zebrano i rozpatrzono wnioski (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.), - projekt planu uzyskał wszystkie uzgodnienia i opinie poszczególnych organów uzgadniających i opiniujących (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.), - wyłożenie do publicznego wglądu projektu zmiany planu wraz z odstąpieniem od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu zmiany planu miejscowego nastąpiło w dniach od 18 czerwca do 12 lipca 2012 r., a więc na 24 dni kalendarzowe, a dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami odbyła się w dniu 26 czerwca 2012 r. (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.), - po przedstawieniu Radzie Gminy projektu zmiany planu miejscowego (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.), podjęła ona Uchwałę z dnia [...] września 2012 r. o zmianie planu miejscowego w części tekstowej planu z 2005 r. w zakresie paragrafów: 49 pkt 2, 50 pkt 2, 51 pkt 2 i 52 pkt 2, zaś pozostałe ustalenia planu, w tym część graficzna pozostała bez zmian. Organ przyznał, że do publicznego wglądu wyłożono jedynie część tekstową zmiany planu, bez załącznika graficznego, ponieważ zmiany nie dotyczyły części graficznej planu z 2005 r. Ponadto załącznik graficzny, tj. mapa terenu objętego planem, niezmiennie od 2005 r. jest stale dostępna dla wszystkich przez wywieszenie w Urzędzie oraz opublikowana na stronie internetowej Urzędu. W ocenie Sądu projekt zmiany planu powinien być wyłożony do publicznego wglądu w całości, łącznie z załącznikiem graficznym, który jest integralną częścią zmiany planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.), jednak to uchybienie proceduralne nie stanowi istotnego naruszenia trybu postępowania, mając na uwadze charakter zmian, które nie dotyczyły załącznika graficznego oraz powszechną dostępność załącznika graficznego. Ten pozostał w takim kształcie, jak w uchwalonym planie z 2005 r., za wyjątkiem części przylegającej do działki nr [...] w miejscowości S., co było wynikiem prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie IV SA/Wa 1467/11. Jednak ta część załącznika graficznego, co do której Sąd stwierdził nieważność, nie dotyczy miejscowości skarżącego, a tym bardziej jego nieruchomości. W konsekwencji naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego w powyższym zakresie nie doszło do przyjęcia innych ustaleń planistycznych, aniżeli nastąpiłoby w sytuacji prawidłowego wyłożenia tekstowej i graficznej części zmiany planu. Rada Gminy miała świadomość, że zmiany planu mają na celu jedynie dostosowanie części tekstowej planu do załącznika graficznego w zakresie szerokości zaznaczonych na nim dróg, a więc nic w tym załączniku nie zmieniały. Odnosząc się do zarzutu skargi, że zmianę planu wyłożono do publicznego wglądu na mniej niż 21 dni, a taki minimalny termin przewiduje art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Sąd uznał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, projekt zmiany planu był wyłożony w okresie od 18 czerwca do 12 lipca 2012 r., a więc przez 24 dni kalendarzowe. Nie ma żadnego uzasadnienia prawnego (nie wynika to ani z art. 17 pkt 9 u.p.z.p., ani też z art. 57 k.p.a.), aby liczyć terminy administracyjne w taki sposób, jak to uczynił skarżący, a więc odliczać dni wolne od pacy. Termin z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. – co najmniej 21 dni – obejmuje wszystkie dni kalendarzowe, a nie tylko dni robocze. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.