IV SA/Wa 2093/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. U. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez pełnomocnika A. U. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu postanowienia organ wywodził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa decyzja Wojewody [...] została przesłana na adres ówczesnego pełnomocnika strony wskazany w aktach sprawy, tj. ul. [...],[...]. Przesyłka, po prawidłowym dwukrotnym awizowaniu (w dniu 11 kwietnia 2016 r. oraz w dniu 20 kwietnia 2016 r.) zwrócono do organu z adnotacją "ZWROT – nie podjęto w terminie". Jako datę doręczenia przedmiotowej decyzji przyjęto dzień 25 kwietnia 2016 r., tj. ostatni dzień okresu, w którym operator pocztowy, zgodnie z art. 44 § 1 i § 4 k.p.a. ma obowiązek przechowywać pisma. W związku z powyższymi ustaleniami termin do wniesienia przez pełnomocnika strony odwołania od decyzji Wojewody [...] upłynął w dniu 9 maja 2016 r., natomiast przedmiotowe odwołanie zostało złożone w dniu 6 lutego 2017 r. Mając na uwadze, iż aplikujący i jego pełnomocnik nie wystąpili z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał, że czynność została dokonana z uchybieniem terminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik A. U., zarzucając naruszenie przepisów postępowania (mających istotny wpływ na wynik sprawy): 1. naruszenie art. 7, 77 par. 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Wojewody [...]; 2. naruszenie art. 8 i art. 107 par. 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ uznał, iż doszło do podwójnej awizacji przesyłki, zaś jedna z tych awizacji była dokonana w dniu 20 kwietnia 2016 r.; 3. naruszenie art. 44 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż doszło do skutecznego doręczenia zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji odwołania od decyzji wniesiono z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony wywodził, że w przedmiotowej sprawie zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji nie spełnia wszystkich wymogów z art. 44 k.p.a. Jak podniósł pełnomocnik strony ze zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz przesyłki pocztowej [...] wynika jedyni fakt jednokrotnego awizowania przesyłki w dniu 19 kwietnia 2016 r., przy czym brak jest informacji, czy strona została prawidłowo powiadomiona o możliwościach, miejscu i terminie odbioru przesyłki, jak również czy faktycznie doszło i kiedy do pierwszej awizacji przesyłki. W ocenie pełnomocnika strony bez wyjaśnienia przez organ ww. Kwestii doręczenia nie można uznać za skutecznie dokonane w trybie art. 44 k.p.a. Ponadto pełnomocnik strony podniósł, że ustalenia organu co do daty i miejsca awizacji nie korespondują ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jak wywodził z adnotacji operatora pocztowego wynika, iż do jednej awizacji doszło w dniu 19 kwietnia 2016 r., a organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił, iż przesyłka była awizowana w dniach 11 kwietnia 2016 r. i 20 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach wskazanych kryteriów skargę należało uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez pełnomocnika A. U. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy wskazać, że zarzuty niniejszej skargi skoncentrowały się zasadniczo na kwestionowaniu prawidłowości tzw. doręczenia zastępczego, a więc doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Procedura administracyjna przewiduje co do zasady dwa sposoby doręczenia pisma stronie postępowania administracyjnego albo osobiście w miejscu zamieszkania lub w zakładzie pracy lub w innym miejscu (art. 42 k.p.a.) albo dorosłemu domownikowi (art. 43 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w ww. sposób operator pocztowy ma obowiązek przechowywania pisma przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Przyjęcie skutku doręczenia wynikającego z domniemania prawnego wskazanego w art. 44 § 4 k.p.a., wymaga jednak dopełnienia ściśle określonych czynności przez podmiot doręczający. Jest to wymóg dwukrotnej awizacji przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 633/16). Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje niemożność skutecznego powołania się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej przez określony czas, albowiem ma ono umożliwić adresatowi podjęcie przesyłki. Aby przyjąć opisaną w przepisie art. 44 § 4 k.p.a. fikcję doręczenia należy udokumentować przebieg czynności związanych z tym doręczeniem. W orzecznictwie wskazuje się, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej decyzję lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma (zwrotnym potwierdzeniu odbioru) stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do stwierdzenia, iż zostały spełnione przesłanki doręczenia W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uznania tzw. doręczenia zastępczego. Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, przesyłka zawierająca decyzję Wojewody [...] została nadana na adres pełnomocnika strony. Z adnotacji dokonanych przez doręczyciela na kopercie oraz zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki wynika natomiast, że z uwagi na nieobecność adresata w dniu 11 kwietnia 2016 r., przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej, umieszczając zawiadomienie o powyższym w oddawczej skrzynce pocztowej. Przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 19 kwietnia 2016 r. Z uwagi na to, że ani pełnomocnik ani strona przesyłki nie odebrała, zwrócono ją organowi. Treść pieczęci na kopercie wskazuje, że przesyłka pozostawała na poczcie od dnia 11 do dnia 26 kwietnia 2016 r. W związku z czym decyzję Wojewody [...] pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia z dniem 25 kwietnia 2016 r., a więc w terminie 14 dni od daty pierwszej awizacji. Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 236/17, zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłek, a także adnotacje znajdujące się na zwróconych do nadawcy przesyłkach wypełnione przez pracowników poczty, korzystają z domniemania prawdziwości, jako dokument urzędowy. Warunkiem tego domniemania jest jednak, aby adnotacje te zostały prawidłowo sporządzone i podpisane". W tym miejscu należy podkreślić, aby podważyć prawidłowość zwrotnego potwierdzenia odbioru, a także adnotacji na kopercie, należałoby uprawdopodobnić, że stwierdzone uchybienia w pracy doręczyciela (listonosza lub placówki pocztowej) mają na tyle systemowy charakter, że uzasadniają stwierdzenie wskazanych nieprawidłowości. W ocenie Sądu, obalenie takiego domniemania wymaga, poza zakwestionowaniem faktu doręczenia, wykazania innymi dowodami, że doszło do uchybienia w prawidłowym zawiadomieniu adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej przez określony czas (por. postanowienie NSA z dnia 5 października 2016 r. sygn. II OZ 1001/16; z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. I OZ 404/16). Mając na względzie, że analiza treści koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru potwierdza prawidłowość dwukrotnej awizacji, a pełnomocnik strony nie przedstawił przekonywującej argumentacji, popartej stosownymi dowodami, na uprawdopodobnienie okoliczności niedoręczenia zawiadomienia o awizowani przesyłki, należy uznać, że stanowisko pełnomocnika strony sprowadza się w zasadzie do gołosłownego oświadczenia o nieprawidłowości tzw. doręczenia zastępczego, niepozwalającego na obalenie domniemania wynikającego z adnotacji na kopercie oraz ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Obalenie bowiem fikcji doręczenia zastępczego tylko na podstawie twierdzenia pełnomocnika strony podważałoby w nieuzasadniony sposób instytucję z art. 44 k.p.a. Odnosząc się zaś do podniesionej przez pełnomocnika strony rozbieżności między datą powtórnej awizacji podaną w treści zaskarżonego postanowienia a adnotacją poczynią na kopercie oraz zwrotnym potwierdzeniu odbioru, należy wskazać, że ustalenie poczynione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia mogą rodzić pewną nieścisłość. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przejęto w oparciu o wydruk z systemu elektronicznego Poczty Polskiej, że do ponownej awizacji przesyłki doszło w dniu 20 kwietnia 2016 r. Wskazać należy, że system śledzenia przesyłek dostępny na stronie internetowej Poczty Polskiej S.A. ma jedynie charakter wewnętrzny i daty tam umieszczane są datami wprowadzania danych do systemu, a nie danymi stanowiącymi dowód doręczenia przesyłki zgodnie z regułami procedury administracyjnej. W konsekwencji wydruk z sytemu elektronicznego operatora pocztowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości doręczenia, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się awizowana przesyłka z decyzją Wojewody [...]. W tym miejscu podkreślić raz jeszcze należy, że dla prawidłowości doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. znaczenie ma data pierwszej awizacji, bowiem to od tej daty liczy się upływu 14 – dniowego okresu dla uznania skuteczność doręczenia. Dlatego też, mając na względzie, że data pierwszej awizacji nie jest kwestionowana przez stronę, a organ wskazał ją w treści zaskarżonego postanowienia zgodnie z adnotacją poczynioną na kopercie oraz zwrotnym potwierdzeniu odbioru, Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższej poczynione rozważania za niezasadne należy uznać zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja zawarta w skardze stanowi zatem jedynie próbę polemiki oraz podważenia niekorzystnego dla strony postanowienia, nie znajdując jednakże, jak wyżej wskazano, uzasadnienia w regulacji art. 44 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.