IV SA/Wa 2099/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. P., E. J., M. M. i T. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "organ") z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., w której orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...], w Dzielnicy [...] przy ul. [...] oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, która odpowiada wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka hipoteczna [...] o pow. [...] ha położonej w [...] Dzielnicy [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. II.1. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] września 1965 r. przeznaczyło nieruchomość oznaczoną jako działka nr hip. [...] o pow. [...] ha pod budownictwo mieszkaniowe - spółdzielcze. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] uznał, że zachodzi konieczność wywłaszczenia nieruchomości ponieważ właściciele nie wyrazili zgody na dobrowolne zbycie tej nieruchomości. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Urząd Spraw Wewnętrznych po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydało orzeczenie z dnia [...] czerwca 1967 r. znak [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, na podstawie którego wywłaszczono spadkobierców [...] i [...] z nieruchomości stanowiącej dawną działki nr hip [...] o powierzchni [...] ha, położonej w Ursusie stanowiącą własność spadkobierców [...]. Nieruchomość na podstawie ww. orzeczenia przeszła na własność Skarbu Państwa. Następnie, na podstawie aktu notarialnego rep. A Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1970 r. zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] w odniesieniu do opisanej wyżej działki nr hip [...] o powierzchni [...] ha. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] w dniu [...] maja 1970 r. W dniu [...] kwietnia 1992 r. [...] złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem nr[...] z dnia [...] marca 2004 r. wyznaczył Starostę Pruszkowskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].  II.2. Starosta [...] (dalej również: "Starosta") wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Starosta stwierdził, że w sprawie jest okolicznością bezsporną, że wywłaszczona nieruchomość (stanowiąca obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha) na podstawie aktu notarialnego rep. A Nr [...] z 1970 r. została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w z siedzibą w [...], a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z zalegających w aktach administracyjnych wydruków z księgi wieczystej [...] wynika m.in., że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" została ujawniona w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty w dniu [...] maja 1970 r. na mocy umowy z dnia [...] kwietnia 1970 r., a także, że Spółdzielnia jest wciąż użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Starosta stwierdził, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2015, poz. 1774; dalej: "u.g.n."). Zgodnie z tym przepisem, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. II.3. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Starosty wnieśli [...]. II.4. Wojewoda [...] uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Przywoływany przepis formułuje generalną zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne dla realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone. Podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie, że przesłanka zbędności nie zaistniała uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że w art. 229 u.g.n. został ustanowiony wyjątek od zasady, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Ten wyjątek powoduje, iż wyczerpanie przesłanki art. 229 u.g.n. wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił również, że badanie prawidłowości przeprowadzonego wywłaszczenia nie stanowi przedmiotu postępowania o zwrot nieruchomości. III.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. W skardze zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. a) art. 4, art. 5, art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez niezastosowanie w sprawie; b) art. 2, art. 7, art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie fundamentalnych zasad ustrojowych oraz gwarancji obywatelskich, 2) rażące naruszenie przepisów i zasad postępowania administracyjnego , tj. a) art 6 k.p.a. (naruszenie zasady praworządności), b) art. 7 k.p.a. (naruszenie zasady prawdy obiektywnej), c) art 8 k.p.a. (naruszenie zasady zaufania do organu administracji) d) art. 10 k.p.a. (naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu) e) art. 75,76,77, 80, 84 k.p.a. (naruszenie zasad postępowania dowodowego) f) art. 140 w zw. 107 § 3 k.p.a. (naruszenie zasad sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej ) poprzez : - ograniczenie praw procesowych strony, - brak merytorycznego rozpoznania sprawy, - błędną ocenę materiału dowodowego, - brak pełnego wyjaśnienia sprawy, - sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę nad postępowaniem decyzyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili w szczególności, że Wojewoda ograniczył się do analizy zastosowania w sprawie art. 229 u.g.n.., a pominął m.in. to, że brak w aktach sprawy załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] września 1965 r. Organy orzekające w sprawie pominęły również fakt rażącego naruszenia prawa z jakim zostało wydane orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] czerwca1967 r., polegające m.in. na pozbawieniu wdowy [...] - na okres wielu lat - dostępu do szamba, od którego została odgrodzona parkanem przez beneficjenta orzeczenia czyli Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]". Dodatkowo skarżący podnieśli, że w księdze Wieczystej "[...]" w dziale II wielokrotnie przewija się zarówno oznaczenie działki [...]w bloku [...] jak i jej wielkość wynosząca [...] m², jest ona powtarzana na okoliczność wymieniania działek przeznaczonych do sprzedaży przez [...] (to od [...] małżonkowie [...] dokonali w 1935 roku zakupu działki [...] o powierzchni [...]m2). Z działki [...]o powierzchni [...]m2 z bloku [...] będącej bezspornie własnością małżonków [...] w 1966 r. tworząc mapę geodezyjną o nazwie "Mapa Sytuacyjna z projektem podziału" bezprawnie wykrojono działkę o powierzchni [...] m², równie bezprawnie nazywając ją [...], po czym wywłaszczono z tej powierzchni działkę nazwaną [...] o powierzchni [...] m² - będącą przedmiotem niniejszego postępowania. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3. Zaskarżona decyzji została wydana w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiot tego postępowania determinuje okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Zasadniczo okoliczności te zostały określone w art. 136 – 137 u.g.n., gdzie uregulowano przesłanki materialnoprawne zwrotu. W pierwszej kolejności organ zobligowany jest oczywiście ustalić, czy doszło do wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Następnie organ winien zbadać, czy zachodzą przesłanki pozytywne zwrotu (zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu), a także, czy nie występuje przesłanka negatywna zwrotu w postaci zbycia wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Organ nie może bowiem orzec o zwrocie nieruchomości, której właścicielem nie jest jeden ze wskazanych wyżej podmiotów publicznych. Innymi słowy, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. W orzecznictwie przeważył przy tym ostatecznie pogląd (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14, ONSAiWSA 2015/5/82), że brak jest w takim przypadku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zobowiązywania organów do "podejmowania wszelkich dostępnych środków mających na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich". Dla niniejszej sprawy, zwłaszcza w aspekcie ustalenia okoliczności faktycznych podlegających badaniu, istotne znaczenie ma jednak okoliczność, że zbycia spornej nieruchomości dokonano przed wejściem w życie u.g.n., czyli przed 1 stycznia 1998 r. (zob. art. 242 oraz art. 233 u.g.n.). Stosownie bowiem do art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sąd w niniejszym składzie podziela utrwalony w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że spełnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. ma ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Nie jest to negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości. Przepis ten wygasił roszczenia o zwrot w odniesieniu do nieruchomości sprzedanych lub oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie u.g.n. Skutkiem tego jest bezprzedmiotowość postępowania o zwrot i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego. W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano (zob. np. wyrok NSA z 4 października 2013 r., I OSK 840/12, CBOSA oraz cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo; M. Gdesz, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. S. Kalusa, Warszawa 2012, teza 2 komentarza do art. 229 oraz cyt. tam orzecznictwo). IV.4. Przenosząc powyższe oceny prawne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że umorzenie postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości było zgodne z prawem. Spełnione bowiem zostały przesłanki określone w art. 229 u.g.n., czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. (tj. w 1970 r.) na wywłaszczonej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i prawo to ujawniono w księdze wieczystej (dodać należy, że organ administracji publicznej nie może oceniać prawidłowości treści wpisów prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej - por. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 2015 r., I OSK 199/14, CBOSA). Orzekające organy nie mogły tym samym oceniać przesłanki ewentualnej zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wydanej [...] czerwca 1967 r. Poza zakresem badania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest również okoliczność, czy decyzja wywłaszczeniowa z [...] czerwca 1967 r., podobnie jak poprzedzająca ją decyzja lokalizacyjna z 13 września 1965 r., zostały wydane z naruszeniem prawa. Skoro okoliczności te nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia, to nie można stawiać organowi skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania (w tym zwłaszcza zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.). IV.5. Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłyby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody. IV.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.