IV SA/Wa 2118/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego S. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ") z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2002 r., znak [...] w związku z wnioskiem złożonym w tym zakresie przez G. P. (skarżąca). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] marca 1991 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Wojewody [...], po rozpoznaniu wniosku: H. K., G. P., A. B., F. K., M. K., S. K. i Ka. K., stwierdzono nieważność aktu własności ziemi, wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 1976 r. na rzecz F. i K. małżonków W. w całości. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy w/w decyzję. Postanowieniem z dnia [...] lutego 1996 r., znak [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, działając na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "Kpa"), na wniosek G. P. i H. K. wyjaśnił, iż postępowanie administracyjne w sprawie uwłaszczenia, zakończone decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej znak [...] z dnia [...] września 1991 r. (błędnie wskazana data, bo powinno być: [...] lipca 1991 r. – przypis Sądu), wszczęte zostało na wniosek K. W. Ww. rozstrzygnięcie utrzymane zostało w mocy postanowieniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1997 r., znak [...], a wniesiona przez G. P. i H. K. skarga została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1997 r. w sprawie II SA 926/97. Pismem z dnia 17 maja 1999 r. S. K. (skarżący) wniósł do organu o wyjaśnienie postanowienia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1997 r., znak [...] poprzez wskazanie powodu niedoręczenia ww. rozstrzygnięcia. Następnie, nie uwzględniając wyjaśnień organu w zakresie objętym jego wnioskiem, skarżący wniósł skargę na bezczynność Ministra do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie II SAB 13/02, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra do wydania postanowienia w sprawie wniosku ww. skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r., znak [...] Minister orzekł o odmowie wyjaśnienia postanowienia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1997 r., znak [...] uznając, że żądanie skarżącego wykracza poza dyspozycję art. 113 § 2 Kpa. Powyższe postanowienie organ doręczył tylko S. K. Następnie pismem z dnia 25 września 2003 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2002 r., powołując się na art. 156 § 1 punkt 2 i 7 Kpa. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej Minister postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2002 r., znak [...] uznając, iż skarżąca nie posiada legitymacji do występowania jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Przymiot strony w tym postępowaniu przysługuje bowiem skarżącemu, zaś jego siostra, G. P., nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności ww. rozstrzygnięcia. Skarżąca występuje we własnym imieniu, a nie jako pełnomocnik skarżącego. Skoro skarżąca nie jest stroną omawianego postępowania, to tym samym brak jest podstaw prawnych do wszczęcia na jej wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2002 r. Pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż jest stroną ww. postępowania, posiada interes faktyczny i prawny w stwierdzeniu nieważności postanowienia Ministra z [...] grudnia 2002 r. Jest tym żywotnie zainteresowana i to nie tylko przez złożenie przedmiotowego wniosku, ale także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], Minister, po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 Kpa w związku z art. 144 Kpa, orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia tegoż organu z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2002 r. Wyjaśnił w tym zakresie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia jest postępowaniem nadzwyczajnym, które może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, tj. publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jest jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można zrealizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji. W skardze wniesionej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca i skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia. W treści skargi (wniesionej w jednym piśmie przez oboje skarżących) skarżący wskazywali na kwestie związane z wydaniem w dniu [...] października 1976 r. na rzecz F. i K. małżonków W. decyzji uwłaszczeniowej, decyzji stwierdzającej jej nieważność oraz innych rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie, dotyczących procedowania w przedmiocie uwłaszczenia. Podnieśli, że organ administracji nie może uchylić się od ustawowego obowiązku wyjaśnienia decyzji, czy też postanowienia. W skardze skarżący podnieśli zarzuty wymierzone nie tylko przeciwko zaskarżonemu postanowieniu, ale również przeciwko postanowieniu, które było przedmiotem wyjaśniania oraz przeciwko wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 1997 r. w sprawie II SA 926/97. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację powołaną w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę G. P. wobec wniesienia jej z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z powołaną wyżej regulacją kontrola legalności objętego skargą rozstrzygnięcia, musi rozpocząć się od ustalenia, czy zaskarżony akt nie jest obciążony wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, a następnie podlega ocenie w kontekście prawidłowości jego podjęcia w oparciu o przepisy procedury administracyjnej, a w dalszej kolejności przepisy prawa materialnego (jeżeli takowe przepisy były podstawą prawną zaskarżonego aktu). Analizując sprawę w tak określonym zakresie Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa). Zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem przez tego samego pracownika organu, który brał udział w wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r., tj. działającego z upoważnienia Ministra - Dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemią – Z. A., nie zaś samego piastuna funkcji, czyli Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powyższe stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany przepis razem z art. 25 Kpa regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Istotą instytucji prawnej wyłączenia jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące wyłączenia mają spełniać funkcję gwarancyjną, chronić bezstronność oraz obiektywizm orzekania, zapewniać warunki uczciwego procesowania i zwiększać zaufanie do organów administracji (tak w wyroku NSA z dnia 29 listopada 2012 r., II GSK 1749/11). Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, Lex nr 595359, uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 82). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrocie kosztów postępowania.