II GSK 1749/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 92/11 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011r., sygn. akt III SA/Wr 92/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2010r., znak [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił D. S. umorzenia należności na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie w łącznej kwocie 1.741 zł oraz należności na ubezpieczenie emerytalno-rentowe w łącznej kwocie 4.053 zł. Od powyższej decyzji D. S.złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012r., znak; [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2010r. w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek od należności na ubezpieczenie społeczne rolników (za okres od pierwszego kwartału 2008 r. do trzeciego kwartału 2010 r.), w łącznej kwocie 586 zł, umorzył odsetki za ten okres (w wymienionej kwocie) oraz utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. w pozostałej części, w której odmówiono stronie umorzenia należności na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe, macierzyńskie i emerytalno-rentowe, w łącznej wysokości 5.208 zł. Na powyższą decyzję D. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Powołując się na wypadek, jakiemu uległa jego żona w dniu 27 października 2010 r. przy wykonywaniu prac rolniczych i na negatywne konsekwencje z tego płynące, także w zakresie materialnej sytuacji rodziny, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., nr 270) –zwanej dalej w skrócie; p.p.s.a., w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazał, iż okolicznością która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez tą samą osobę (tj. Dyrektora O/R KRUS W.). Działanie takie w ocenie Sądu I instancji w istotny sposób naruszyło reguły postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje (we wszystkich przypadkach wymienionych w przywołanym przepisie) ex lege, dodatkowe orzekanie o wyłączeniu, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Stosownie do treści 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym - na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, iż dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji Sąd podkreślił, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Sąd wskazał, że środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), mający zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na podstawie odesłania przewidzianego w art. 52 ust. 1 in principio ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (jednolity tekst: Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm.), ma specyficzny charakter. Rozpatrywany jest bowiem w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku. Załatwienie zatem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Rozpatrując ponownie wniosek strony organ powinien uwzględnić również nowe okoliczności w sprawie i rozważyć ich znaczenie dla ostatecznego załatwienia żądania skarżącego dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów materialnego tj. - 24 § 1 pkt 5 k.p.a poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że decyzja wydana na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznania sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie może być wydana przez tego samego pracownika. W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji jest błędne. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który stanowi, że rozstrzygnięcie zgodnie z art. 36 następuje w formie decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, który w świetle art. 2 ustawy jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Do decyzji wydawanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Złożenie wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie powoduje jednak w ocenie autora skargi kasacyjnej przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy przez organ wyższego stopnia lecz ponownie powierza się rozpoznanie sprawy temu samemu organowi. Powyższe oznacza zatem, że nakaz wyłączenia pracownika organu, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż, stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego a mianowicie art.24 § 1 pkt.5 kpa poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że decyzja wydana na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art.127 § 3 kpa nie może być wydana przez tego samego pracownika. Wymieniony zarzut nie jest zasadny. Zgodnie z treścią art.24 § 1 pkt.5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zagadnienie czy wymieniony przepis powinien być stosowany przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było sporne w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że przepis art.24 § 1 pkt.5 kpa znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art.127 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do tego stanowiska. Należy zaznaczyć, iż istotą instytucji prawnej wyłączenia jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące wyłączenia spełniać mają funkcję gwarancyjną i chronić bezstronność oraz obiektywizm orzekania, zapewniać warunki uczciwego procedowania i zwiększać zaufanie do organów administracji (tak wskazał NSA m.in. w wyroku z 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10). Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników (P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r., s. 170). W celu zapewnienia bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba za zasadne dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący już wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, byłby determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Pracownik taki ma już określony pogląd na stan faktyczny i sposób rozstrzygnięcia sprawy. W związku z czym w razie ponownego rozpoznania przez niego sprawy powstają wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji stanowiły: uchwała (7) sędziów NSA z 20 maja 2010 r. (I OPS 13/09) oraz wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., II GSK 1068/11, jednak dotyczyły one jedynie osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju oraz członków Komisji Nadzoru Finansowego, działających jako minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Rozumieć przez to należy, że wyjątkiem takim jest wedle treści przywołanej uchwały sytuacja, gdy decyzję wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istota tej uchwały sprowadza się do twierdzenia, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Natomiast w niniejszej sprawie autorem, zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest ten sam pracownik organu (J. J.), a więc nie sam piastun funkcji - czyli Prezes KRUS. Odnosząc powyższe uwagi do powołanej uchwały NSA z 20 maja 2010 r. wyraźnego stwierdzenia wymaga fakt, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję Prezesa Kasy, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości (co podkreślił NSA we wspomnianym już wyroku II GSK 743/10), że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również pracownika upoważnionego do działania w imieniu Prezesa KRUS. Pogląd, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez upoważnioną przez Prezesa KRUS osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art.24 § 1 pkt.5 kpa wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach. Pogląd taki został wyrażony w wyrokach NSA w spr. II GSK 267/11 z 28 marca 2012r., w spr. II GSK 743/10 z 6 lipca 2011r., w spr. II GSK 831/10 z 15 września 2011r. w spr. II GSK 1353/11 z 2 października 2012r., w spr. II GSK 63/11 z 23 lutego 2012r., w spr. II GSK 1432/10 z 12 stycznia 2012r., w spr. II GSK 1522/10 z 16 lutego 2012r. i w spr. II GSK 1523/10 z 16 lutego 2012r. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] listopada 2010r. wydał z upoważnienia Prezesa KRUS Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS we W. J. J. i zaskarżoną decyzję wydała również ta sama osoba tzn. J. J. Sąd I instancji trafnie uznał, iż stanowi to naruszenie art.24 § 1 pkt.5 kpa i zgodnie z treścią art.145 § 1 pkt.1b.) p.p.s.a. uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji. Dodatkowym argumentem przemawiającym za słusznością poglądu Sądu I instancji jest także zmiana art.24 §1 pkt.5 kpa przez art.1 pkt.4 ustawy z 3 grudnia 2010r. (Dz.U. nr 116 poz.18) z dniem 11 kwietnia 2011r. co podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II GSK 831/10. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż wniosek o ponowne o rozpoznanie sprawy nie przenosi kompetencji do rozpatrzenia sprawy przez organ wyższej instancji a tym samym nie ma tutaj zastosowania art.24 § 1 pkt.5 kpa. Faktem jest, iż wniosek, o którym mowa w art.127 § 3 kpa nie przenosi kompetencji do rozstrzygania sprawy na organ wyższego stopnia lecz nie pozbawia to wniosku charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej, które nie podważają prawa strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Istotą regulacji zawartej w art.127 § 3 kpa jest prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. Okoliczność czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny czy też ten sam organ ma tutaj drugorzędne znaczenie. Skoro zatem sprawa jest dwukrotnie rozstrzygana to ma tu zastosowanie instytucja przewidziana w art.24 § 1 pkt.5 kpa Daje to bowiem gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i zapewniona zostanie rzetelność oraz bezstronność orzekania. Gwarancji takiej nie daje natomiast sytuacja gdy pracownik, który wcześniej wydał decyzję będzie ponowie rozstrzygał sprawę. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest uzasadniony. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając to na uwadze, na podstawie art.184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.