II GSK 267/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 408/10 w sprawie ze skargi H.O. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania ulgi w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenia rolnicze oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 13 października 2010 r., III SA/Wr 408/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylił decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania ulgi w spłacie należności z tytułu składek H. O. na ubezpieczenie rolnicze i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Po rozpoznaniu wniosku H. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z [...] marca 2010 r., w której organ ten odmówił zainteresowanemu zastosowania ulgi w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników w formie odroczenia terminu płatności za okres od [...] stycznia 2006 r. do [...] marca 2010 r. w kwocie 5 563,60 zł. Organ wskazał, że powoływanie się przez stronę skarżącą wyłącznie na trwające - w jej ocenie - wyłudzanie majątku przez organy państwowe i sprawy toczące się przed organami ścigania nie może stanowić jedynej przesłanki do zastosowania żądanej ulgi na podstawie art. 41a ust. 1 pkt. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, nie ograniczają zarzuty i wnioski skargi, ani powołana przez skarżącego podstawa prawna. Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wyartykułowano wprost w skardze. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z zupełnie innych powodów, niż te, na które wskazał skarżący. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wydanych w sprawie przez te same osoby. Rozstrzygnięcie w pierwszej instancji z [...] marca 2010 r. podpisały dwie osoby - Kierownik Wydziału Ubezpieczeń W. W. oraz inspektor B. B., a zaskarżoną decyzję z [...] maja 2010 r., podjętą w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, te same osoby, których podpisy figurują na pierwszej z wymienionych decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa), podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Zatem obie wspomniane decyzje były rozstrzygnięciami podjętymi kolegialnie przez te same osoby, a działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Przepis art. 24 § 1 kpa wskazuje przyczyny, których zaistnienie z mocy prawa skutkuje wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Zgodnie z punktem 5 przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu między innymi w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, a skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie nie jest już konieczne. Jednocześnie Sąd wskazał, że ustawodawca decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym - na całe postępowanie administracyjne. Jak wskazał WSA, już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, iż dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne, a współuczestnictwo tych samych osób, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego, stanowi istotne naruszenie prawa, dające - w myśl art. 145 § 1 pkt 3 kpa - podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Sąd wskazał także, że należy wyjaśnić - na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i jego reprezentację - zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny. Rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien też rozważyć zarzuty i okoliczności podniesione w skardze, jak i na rozprawie 13 października 2010 r., dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji. Powyższy wyrok zaskarżył uczestnik postępowania - Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w postaci przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że decyzja wydana na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa nie może być wydana przez tego samego pracownika. Zdaniem uczestnika, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można zaliczyć do środków odwoławczych, dlatego że nie uruchamia on toku instancji i jest rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Z tego względu nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 kpa w sprawie, w której brał on udział przy wydaniu pierwszej decyzji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik H. O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 ppsa można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 ppsa). W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut - naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że decyzja wydana na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa nie może być wydana przez tego samego pracownika. Zasadnicze znaczenie dla oceny skargi kasacyjnej ma rozstrzygnięcie zagadnienia, czy art. 24 § 1 pkt 5 kpa powinien być stosowany przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zagadnienie dotyczące stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa w ramach instytucji ponownego rozpatrzenia sprawy wywoływało liczne rozbieżności i zaliczyć je należy do najbardziej spornych w judykaturze i doktrynie. Występujące rozbieżności co do stosowania powyższego artykułu spowodowane były różnorodnością sytuacji, w zależności od organu, którego pracowników wyłączenie miałoby dotyczyć. Co do zasady jednak istotą instytucji prawnej wyłączenia jest (jak wskazał NSA m.in. w wyroku z 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10) zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące wyłączenia spełniać mają funkcję gwarancyjną i chronić bezstronność oraz obiektywizm orzekania, zapewniać warunki uczciwego procedowania i zwiększać zaufanie do organów administracji. Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników (P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r., s. 170). W celu zapewnienia bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba za zasadne dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący już wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, byłby determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. W związku z powyższym uzasadnione jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa i zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ppsa uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Problem ten, wiążący się z kwestią ponownego rozpoznawania sprawy przez Prezesa KRUS i stosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa, jako istotny i budzący wątpliwości interpretacyjne, był rozważany przez powiększone składy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na tle opisanych rozbieżności interpretacyjnych skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd NSA zawarty w uchwale z 22 lutego 2007 r., II GSP 2/06 (ONSAiWSA 2007 nr 3 poz. 61 s. 93-94), pogląd Trybunału Konstytucyjnego (dalej TK) w wyroku z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, a także NSA w składzie (7) sędziów w wyroku z 10 marca 2009 r., II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60). Ze wskazanej uchwały wynika, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ na podstawie art. 127 § 3 kpa trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w tym artykule. NSA podkreślił, że "przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne". Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Stanowisko to w pełni podzielił Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z 15 grudnia 2008 r. orzekając, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka organu z postępowania, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w powołanym wyroku z 10 marca 2009 r. NSA, kierując się poglądem zaprezentowanym przez TK uznał, że członek organu administracji, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z tego wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa oraz art. 2 i 78 konstytucji RP. Powołana uchwała i wyroki dotyczą organu kolegialnego, którego skład osobowy (tak jak w przypadku KRUS) umożliwia wydanie decyzji w trybie ponownego rozpoznania sprawy z wyłączeniem pracownika, biorącego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie wydania zaskarżonej decyzji przez upoważnioną przez Prezesa KRUS osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, NSA stoi na stanowisku, wyrażonym m.in. w wyrokach z 6 lipca 2011 r. (II GSK 743/10) oraz z 15 września 2011 r. (II GSK 831/10), iż stanowi to istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Jak wskazano w wyroku NSA z 15 września 2011 r., za słusznością przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska dodatkowo przemawia zmiana art. 24 § 1 pkt 5 kpa przez art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. Nr 116, poz. 18), zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r. W rozpoznawanej sprawie decyzją z [...] marca 2010 r. odmówiono H. O. odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, a następnie decyzją z [...] maja 2010 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy w oparciu o przepis art. 127 § 3 kpa utrzymano powyższą decyzję w mocy, przy czym pod obiema decyzjami podpisało się dwóch, tych samych pracowników organu, działających z upoważnienia Prezesa KRUS tj. kierownik Wydziału Ubezpieczeń W. W. i inspektor B. B. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem sprawy była ocena, czy wydanie decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Prezesa KRUS, w sytuacji w której brała ona udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, stanowiło naruszenie zasady wynikającej z treści przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji stanowiły: uchwała (7) sędziów NSA z 20 maja 2010 r. (I OPS 13/09) oraz wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., II GSK 1068/11, jednak dotyczyły one jedynie osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju oraz członków Komisji Nadzoru Finansowego, działających jako minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Rozumieć przez to należy, że wyjątkiem takim jest wedle treści przywołanej uchwały sytuacja, gdy decyzję wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istota tej uchwały sprowadza się do twierdzenia, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Natomiast w niniejszej sprawie autorem, zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, są pracownicy organu, a więc nie sam piastun funkcji - czyli Prezes KRUS. Odnosząc powyższe uwagi do powołanej uchwały NSA z 20 maja 2010 r. wyraźnego stwierdzenia wymaga fakt, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję Prezesa Kasy, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości (co podkreślił NSA we wspomnianym już wyroku II GSK 743/10), że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również pracownika upoważnionego do działania w imieniu Prezesa KRUS. Uzasadnione jest zatem twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez Prezesa KRUS osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa i zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ppsa uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Tym samym nietrafne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędną jego wykładnię. Ponadto NSA zgadza się z zaleceniami WSA, iż na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i jego reprezentację należy wyjaśnić zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny. Mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.