IV SA/Wa 2119/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi I. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na postanowienie Wojewody [...] ( dalej jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. którym to orzeczeniem Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. S. na postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. M. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,1385 ha do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r. o odmowie zwrotu ww. nieruchomości, działając na podstawie art.138&2 w związku z art.144, art.101, art.123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j DZ U z 2013r. poz.267, dalej określany jako: "kpa") oraz art.9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j DZ U z 2014r. poz.518 , dalej określana jako: "u.g.n.") – orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i nakazał organowi I instancji podjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 2014r. K. S. wystąpił do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] pow. 0,1385 ha położonej w W. W piśmie z dnia 10 grudnia 2014r. w uzupełnieniu pierwszego wniosku, ww. wniósł również o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r. o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. W tej sytuacji Starosta [...] pismem z dnia 18 grudnia 2014r. przekazał Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju wg. właściwości wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. Natomiast postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. Starosta [...], powołując w podstawie prawnej art. 97&1 pkt.4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie z sprawie zwrotu ww. nieruchomości do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. S. Wojewoda [...] orzekając o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia I instancji i nakazując podjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy, wskazując na normę prawną wyrażoną w art.97&1 pkt.4 kpa, wywiódł, że w jego ocenie nie można uznać aby od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. o odmowie zwrotu ww. nieruchomości położonej w W., jest uzależnione rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania K. S. zwrotu wywłaszczonej ww. nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnej toczącym się niezależnie od będącego w toku postępowania prowadzonego na zasadzie art.136 ust.3 u.g.n. względem tejże nieruchomości. Na poparcie swojej oceny Wojewoda odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wywodząc, że organ zawieszając postępowanie na podstawie art.97&1 pkt.4 kpa nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa w ogóle możliwe jest rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi przy tym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Instytucja [...] Spółka Akcyjna ( dalej jako: "skarżąca"), która jest użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości i z tego tytułu korzysta z prawa strony w prowadzonym postepowaniu. W złożonej skardze skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art.97&1 pkt.4 kpa, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że aktualnie odnośnie kwestii wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości położonej w W. toczą się dwa postępowania z inicjatywy K. S., tj. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dn. [...] listopada 2005r. oraz o zwrot nieruchomości na podstawie art.136 ust.3 u.g.n. Skarżąca wywodzi, że postępowania te toczone jednocześnie przez różne organy, zakończą się odmiennymi wynikami i doprowadzą do pojawienia się w obrocie dwóch różnych decyzji merytorycznych. W związku z tym zasadne jest zawieszenie później wszczętego postępowania o zwrot do czasu rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości podjęcia wcześniejszej decyzji w której nie stwierdzono wystąpienia przesłanek braku realizacji celu wywłaszczenia. Na poparcie swoich poglądów skarżąca przytoczyła wyroki sądów administracyjnych w których wyrażono stanowiska prawne co do rozumienia art.97&1 pkt.4 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego na zasadzie art.136 ust.3 u.g.n. zależy i w związku z tym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art.97&1 pkt.4 kpa wobec rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dn. [...].11.2005r. o odmowie zwrotu nieruchomości – w stosunku do tej samej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powołanego przepisu, mamy zatem do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 65/12; z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 269/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 33/08). W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, bowiem zachodzą przesłanki do uznania, że w przypadku gdy prowadzone jest postepowanie nadzwyczajne ( o stwierdzenie nieważności) decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, występuje zależność merytoryczna rozstrzygnięcia tego postępowania od orzeczenia w postępowaniu dotyczącym zwrotu ww. nieruchomości na podstawie art.136 ust.3 u.g.n. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zależność merytoryczną obu spraw ( postępowań) łączyć należy z regulacją przewidzianą w art.137 ust.1 u.g.n , który reguluje ustawowe rozumienie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dn. [...] listopada 2005r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, warunkuje dopuszczalność zwrotu ww. nieruchomości na podstawie art.136 ust.3 u.g.n. jako niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd zgodnie z którym zastosowanie art.97&1 pkt.4 kpa nie ogranicza się jedynie do sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ czy sąd, wydanie decyzji nie jest w ogóle możliwe. Niezależnie bowiem od tego rodzaju przypadków należy przyjąć, że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy można mówić o bezpośrednim wpływie ( zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść ( kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej ( vide wyrok NSA z dn.14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 239/10). W wyroku z dn.25 września 2008r. sygn. II OSK 1103/07 wskazał, że zagadnienie wstępne w rozumieniu art.97&1 pkt.4 kpa może łączyć się z okolicznością wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym w sprawie, która pozostaje w związku ze sprawą podlegającą rozpoznaniu. Sąd podziela te poglądy, zostały one również zaprezentowane w skardze na postanowienie Wojewody [...] będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Powyższe poglądy interpretacyjne prowadzą do wniosku, że za dopuszczalne należy uznać zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy prowadzone jest postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia ( stwierdzenia nieważności) decyzji wpływającej na kierunek rozstrzygnięcia sprawy, która ma zostać rozpoznana. Należy podzielić twierdzenia skargi, że nie powinna zaistnieć sytuacja, gdy w obrocie prawnym mogłyby pojawić się dwie różne decyzje dotyczącego zwrotu tej samej nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia. Mając na względzie tak zaprezentowane rozumienie zagadnienia wstępnego w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z powodu naruszenia art.97&1 pkt.4 kpa w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art.145&1 pkt.1 lit."c" p.p.s.a ( pkt.1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i art.205&2 p.p.s.a ( pkt.2 wyroku).