IV SA/Wa 2127/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku P. K. (dalej "skarżącego") o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...], zwracającego skarżącemu wniosek w sprawie ustanowienia drogi koniecznej do działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] ze względu na niewłaściwość organu, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. II. Zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2012 r. zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Wnioskiem z dnia 27 marca 2012 r. dot. ustanowienia drogi koniecznej do działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] skarżący wniósł o uznanie opłat za służebność gruntową przejścia i przejazdu do drogi publicznej ul. [...] przez działki [...] , [...] za bezpodstawne i krzywdzące. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał w szczególności, co następuje: Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. wydaną przez Urząd Gminy W. , [...], Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami zwrócono na rzecz ojca skarżącego W. K., którego skarżący jest jedynym spadkobiercą, działkę nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] o powierzchni 556 m2. 2) Decyzja ta dzieliła dotychczasową działkę nr [...] o powierzchni 1754 m2 z obrębu [...] na dwie działki, tj. działkę nr [...] zwróconą poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy oraz działkę nr [...] o powierzchni 1198 m2. Jednocześnie w myśl przedmiotowej decyzji ustanowiono odpowiednią służebność przejścia i przejazdu dla działki [...] . 3) Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Prezydent W. (dalej "Prezydent") ustanowił dojazd do działki nr [...] poprzez działki [...] , [...] i [...]. 4) Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2000 r. stwierdzono wstąpienie skarżącego w miejsce jego ojca. 5) W dniu [...] lipca 2002 r. doszło do zawarcia aktu notarialnego nr rep. A nr [...] o wieczystej dzierżawie działki nr [...] , jednakże bez ustanowienia na jego rzecz służebności. 6) W związku z powyższym skarżący wystąpił na drogę sądową i Sąd Rejonowy dla W. w dniu [...] stycznia 2012 r. ustanowił zgodnie z wnioskiem służebność gruntową przejścia i przejazdu do drogi publicznej ul. [...] przez działki [...] , [...] i [...]. 7) Za ustanowioną służebność gruntową na działkach [...] i [...] przedstawiciel Dzielnicy [...] zażądał kwoty 2.000 złotych za 1 m2 powiększoną o 23% podatek VAT, co zdaniem skarżącego jest kwotą nieadekwatną do stanu faktycznego, albowiem przez te działki nie przebiegała nigdy droga, a swym stanem przypominają ugór. Tym samym by móc realizować swoje prawa w zakresie służebności skarżący zmuszony będzie wybudować odcinek drogi, co wiąże się z koniecznością poniesienia kosztów związanych z uzyskaniem stosownych pozwoleń, pozyskaniem projektu, oraz budową samej drogi, która w dodatku nie będzie jego własnością. 2. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. SKO, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. uznało swoją niewłaściwość do rozpoznania sprawy i zwróciło podanie skarżącemu. 3. W dniu 9 maja 2012 r. skarżący wniósł do SKO o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że podane we wniosku fakty w jego ocenie pozwalają Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. na podjęcie w trybie nadzoru stosownych kroków poprzez wskazanie naruszeń prawa oraz uznają wysokość opłat za krzywdzące i nieadekwatne. III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżonym ocenienie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. SKO utrzymało własne postanowienie w mocy. W uzasadnieniu SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie odnośnie niewłaściwości i cywilnego charakteru ustanowienia służebności i opłat za tę służebność. Jednocześnie wskazało, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie dotyczą drogi administracyjnej, zaś skargę na działanie organów administracyjnych, tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta lub kierowników gminnych jednostek organizacyjnych wnosi się bezpośrednio do rady gminy na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie SKO, podtrzymując stanowisko zajęte w postępowaniu administracyjnym. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. VI. Na rozprawie w dniu 13 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego podniosła następujące okoliczności: 1. Ostatecznie służebność, której konieczność ustanowienia wynikała z decyzji Prezydenta nr [...] została ustanowiona orzeczeniem Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2012 r. [...]. 2. Wprawdzie rezultat oczekiwany przez skarżącego (tj. ustanowienie drogi koniecznej) został spełniony, niemniej nie nastąpiło to w wyniku wykonania przez Prezydenta postanowień decyzji nr [...], ale wyłącznie na skutek inicjatywy procesowej skarżącego, który doprowadził do wykonania tego orzeczenia na drodze sądowej. 3. W tej sytuacji intencją pisma procesowego, które wpłynęło do organu w dniu 27 marca 2012 r. było podniesienie wieloletniego zaniechania organu administracji w zakresie wykonania postanowień wydanej przez siebie decyzji. 4. Przedmiotem wniosku nie było zatem, jak stwierdził organ, ustanowienie służebności gruntowej, a podjęcie kroków prawnych, związanych ze wskazanym wyżej zaniechaniem, z powodu którego to zaniechania skarżący poniósł szkodę majątkową. Skarżący będzie dochodził wyrównania tej szkody od organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie SKO, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia 26 kwietnia 2012 r. wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 k.p.a, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomniane naruszenie polegało na niewyjaśnieniu przez SKO w prawidłowy sposób przedmiotu żądania wniosku skarżącego. VIII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje ugruntowany pogląd, iż wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia sprawy w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. (sygn. Akt III ARN 55/94, OSNAPiU 1995/7/83) "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpoznanym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zebranego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)" (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1548/11; z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1169/11 czy z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 129/11). 2. Obowiązkiem SKO, orzekającego w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności podjęcie działań, zmierzających do dokładnego ustalenia przedmiotu żądania skarżącego, konieczne w szczególności w sytuacji, w której skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Kontrola wykonania przez organ tego obowiązku prowadzi do wniosku, że organ wadliwie zakwalifikował wniosek skarżącego jako wniosek o ustanowienie drogi koniecznej, czy też wniosek kwestionujący wysokości opłat z tego tytułu. Podkreślić należy, że wniosek skarżącego zawierał bardzo szczegółowe zreferowanie stanu faktycznego sprawy, obejmującego różnego rodzaju zdarzenia prawne i faktyczne, mające miejsce na przestrzeni kilkunastu lat, natomiast konkluzje wniosku mogły budzić pewne wątpliwości z racji ich niejednoznacznego sformułowania. Okoliczność ta winna była skłonić SKO do wezwania skarżącego do sprecyzowania przedmiotu wniosku. Pomimo wskazanej wyżej niejednoznaczności żądania wniosku, uzasadnienie wniosku identyfikowało wyraźnie charakter działań organu administracji, tj. działań Prezydenta, co do których skarżący zgłasza zastrzeżenia. Stosownie do powyższego skarżący wskazał fakty związane ze zwrotem nieruchomości objętej tzw. "dekretem warszawskim" na rzecz poprzednika prawnego skarżącego, tj. zatwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej podziału nieruchomości, ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, w tym ustalenia warunków zawarcia umowy notarialnej obejmującej konieczność ustanowienia służebności przejścia i przejazdu do drogi publicznej z działki skarżącego, oraz co najistotniejsze podnoszenia przez skarżącego faktu pominięcia przy zawarciu umowy o użytkowanie wieczyste w formie aktu notarialnego oświadczenia o ustanowieniu tejże służebności. Skarżący podnosił przy tym, że jego wieloletnie starania o ustanowienie ww. służebności przez właściwy organ były bezskuteczne co doprowadziło do wystąpienia przez skarżącego z właściwym wnioskiem do sądu powszechnego. Nadto z treści wniosku wynikało wprost, iż skarżący powołuje się na wydanie przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa orzeczenia potwierdzającego służebność gruntową przejścia i przejazdu do drogi publicznej. W świetle powyższego uznać należy, że wezwanie skarżącego do ostatecznego sprecyzowanie przedmiotu wniosku winno było zawierać pouczenie o uprawnieniach, jakie w związku z tak przedstawionym stanem faktycznym mogą skarżącemu potencjalnie przysługiwać. Obowiązek SKO w powyższym zakresie należy wywodzić wprost z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. 3. Odnotować należy, że na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego wskazał, że intencją skarżącego było podjęcie na drodze administracyjnej kroków prawnych, mających stanowić reakcję na wieloletnie zaniechanie przez organ administracji, tj. Prezydenta wykonania wydanej przez siebie decyzji administracyjnej, tj. decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. znak [...] w przedmiocie ustanowienia służebności przejścia i przejazdu dla działki należącej do skarżącego. W tej sytuacji przyjąć należy, że obowiązkiem SKO winno było m.in. ustalenie, czy przedmiotem żądania skarżącego jest wniesienie do SKO zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie przez Prezydenta sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania. 4. Stwierdzając powyższe, Sąd nie przesądza na tym etapie sprawy kwestii zasadności, czy też niezasadności żądań skarżącego, ograniczając się wyłącznie do procesowej kwestii nieustalenia przez organ przedmiotu sprawy, a zatem przedwczesnego przyjęcia przez organ, że sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. 5. Ponieważ zapadłe rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotnych wpływ na wynik sprawy zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie 250 p.p.s.a. w zw. z art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu powiększonej o stosowny podatek od towarów i usług, albowiem w świetle art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata (radcę prawnego), ustanowionego w ramach prawa pomocy, należy również zaliczyć podatek od towarów i usług, wynikający z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).