IV SA/Wa 2138/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. K., E. S. i J. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister [...] decyzją nr [...], z [...] czerwca 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku A.K., E.S. i J.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa [...] z [...] lipca 2002 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002 r., nr [...] stwierdzającej, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1976 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] , z obrębu [...] o pow. [...] m2 położonej w [...] przy [...], stanowiącej własność S. i J. R., została wydana z naruszeniem prawa, utrzymał w mocy decyzję Ministra [...] z [...] marca 2016 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] marca 1976 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], z obrębu [...] o pow. [...] m2, położonej w [...] przy [...], stanowiącej własność S. i J. R. Decyzją z [...] maja 2002 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1976 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Decyzją z [...] lipca 2002 r. nr [...] Prezes [...] - po rozpatrzeniu odwołania J.R. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. Pismem z [...] listopada 2014 r. A.K., E.S., J.R. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa [...] z [...] lipca 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. Decyzją z [...] marca 2016 r. Minister [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezesa [...] z [...] lipca 2002 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. Pismem z [...] marca 2016 r. A.K., E.S., J.R. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra [...] z [...] marca 2016 r. Minister [...] jako organ właściwy w sprawie stwierdził, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z [...] marca 2016 r. było zbadanie, czy wydając kwestionowaną decyzję z [...] lipca 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2002 r., organy nadzoru naruszyły prawo w sposób rażący, a więc skutkujący stwierdzeniem nieważności przedmiotowych decyzji. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja Ministra [...] z [...] marca 2016 r. jest prawidłowa. W zaskarżonej decyzji organ nadzoru dokonał prawidłowej analizy przesłanek z art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu [...] z [...] lipca 2002 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. stwierdzającej, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1976 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], z obrębu [...] o pow. [...] m2 położonej w Warszawie przy [...], stanowiącej własność S. i J. R., została wydana z naruszeniem prawa. Badając poszczególne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a. organ wskazał, iż w decyzji Prezesa Urzędu [...] z [...] lipca 2002 r. oraz w utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., bowiem: brak jest dowodów na okoliczność, iż decyzje te dotyczyły sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, decyzje nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanych decyzji nie budzi wątpliwości, brak jest podstaw do twierdzenia, iż ww. decyzje w razie ich wykonania wywołałyby czyn zagrożony karą lub są dotknięte wadą powodującą ich nieważność z mocy prawa. Badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ stwierdził, iż kontrolowane decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Właściwość Prezesa Urzędu [...] do rozpatrywania odwołań od ww. decyzji wojewody wynikała z treści ówcześnie obowiązującego art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również z art. 17 pkt 2 k.p.a., który określa właściwość instancyjną w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 127 k.p.a. dotyczący postępowania odwoławczego w § 2 stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie podstawą materialną ocenianej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. był art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a. wskazane wprost w sentencji orzeczenia, zatem nie można stwierdzić, aby decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Natomiast decyzja Prezesa Urzędu [...] z [...] lipca 2002 r. wydana w postępowaniu odwoławczym prawidłowo wskazała jako podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania Minister [...] zobowiązany był dokonać oceny zaskarżonej decyzji. W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1976 r., Prezes Urzędu [...] w ocenianej decyzji z [...] lipca 2002 r. oraz Wojewoda [...] w decyzji z [...] maja 2002 r. stwierdzili, iż decyzja z [...] marca 1976 r. w sposób rażący narusza art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, bowiem w ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym, ze względu na uchylenie decyzji lokalizacyjnej o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] marca 1973 r., brak było podstaw do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] przy [...]. Jak wynika z akt sprawy, wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na potrzeby budowy szpitala ogólnego. Nie ulega wątpliwości, że budowa szpitala stanowiła cel użyteczności publicznej, o którym stanowił art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została potwierdzona decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] marca 1973 r., która następnie została uchylona decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] z [...] marca 1976 r. Tym samym prawidłowo uznał Prezes Urzędu [...] w decyzji z [...] lipca 2002 r. oraz Wojewoda [...] w decyzji z [...] maja 2002 r., że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1976 r. brak było podstaw do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] przy [...] pod budowę szpitala ogólnego, skoro lokalizacja inwestycji została uchylona decyzją administracyjną przez uprawniony organ. W świetle powyższych ustaleń organ uznał za prawidłową ocenę organu nadzoru I i II instancji sformułowaną w decyzji z [...] lipca 2002 r. oraz w decyzji z [...] maja 2002 r., iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie jednak z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnego wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli decyzja taka wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zatem w przypadku stwierdzenia, że decyzja administracyjna zawiera kwalifikowaną wadę, należy ustalić charakter skutków prawnych, które wywołała owa decyzja. W przedmiotowej sprawie Prezes Urzędu [...] jak i Wojewoda [...] dokonali oceny nieodwracalnych skutków prawnych stwierdzając, iż w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wojewoda [...] ustalił aktualny w dacie orzekania stan prawny przedmiotowej nieruchomości wskazując, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] uległa przekształceniom geodezyjnym i wchodzi w skład działek gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W toku postępowania wyjaśniającego organ wojewódzki ustalił, że w budynkach wielolokalowych znajdujących się na działkach nr [...], [...] i [...] część lokali sprzedano osobom fizycznym w formie aktów notarialnych z jednoczesnym oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste. Ponadto Wojewoda [...] ustalił, że działka nr [...] stanowi drogę lokalną, zaś część działek nr [...], [...] i [...] infrastrukturę niezbędną do obsługi mieszkańców osiedla. W ocenie Ministra [...] nabycie przez podmiot prywatny prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży w formie aktów notarialnych oraz wyodrębnienie prawa własności lokali użytkowych w posadowionych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste budynkach wielolokalowych powoduje nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., bowiem "odwrócenie" skutku w postaci przejścia prawa rzeczowego na nieruchomości nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie przed sądem powszechnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 145/2009, publ. LexPolonica nr 2053772). Ponadto nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej jest zdarzeniem prawnym, którego organ nie może również cofnąć, znieść ani odwrócić działając w ramach przysługujących mu kompetencji. Zatem nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. A zatem prawidło ocenił Minister [...] w zaskarżonej decyzji z [...] marca 2016 r., iż zarówno decyzja Prezesa Urzędu [...] jak i decyzja Wojewody [...] prawidłowo rozstrzygają, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1976 r. została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu braku udziału w postępowaniu nadzorczym skarżących, organ wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż A.K. była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu [...] z [...] lipca 2002 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002 r., natomiast brak udziału w postępowaniu E.S. i J.R. (córki J.R.) wiąże się z uchybieniem procesowym i wada ta mogłaby stanowić podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra [...] z [...] czerwca 2018 r. wniosły: A.K., E.S. i J.R. Skarżące zaskarżonej decyzji zarzuciły: - naruszenie mającego istotny wpływ na wynik sprawy prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 158 § 2 kpa, art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie bezzasadne uznanie, iż Prezes Urzędu [...] decyzją z [...].07.2002 r. nr [...] oraz Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2002 r. nr [...] zasadnie - z uwagi na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych odmówili w całości stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].03.1976 r. znak: [...] pomimo, że brak było podstaw do odmowy stwierdzenia jej nieważności w zakresie obszaru gruntu na którym nie doszło do skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w z w. z art. 156 § 1 i 2 kpa oraz art. 158 § 2 kpa i art. 138 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że Prezes Urzędu [...] przy wydaniu decyzji z dnia [...].07.2002 r. nr [...] oraz Wojewoda [...] przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] nie naruszyli rażąco prawa; naruszenie przez Ministra [...] przy wydaniu decyzji z dnia [...].06.2018 r. znak [...] art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wadliwe rozstrzygniecie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra [...] z dnia [...].03.2016r. znak [...] pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia. Minister [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej również w postępowaniu nieważnościowym, w tym wypadku decyzji Prezesa Urzędu [...] z [...] lipca 2002 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002 r., nr [...] stwierdzającej, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1976 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], z obrębu [...] o pow. [...] m2 położonej w Warszawie przy [...], stanowiącej własność S. i J. R., została wydana z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że organ orzekający w sprawie niniejszej prawidłowo uznał, że decyzja Prezesa Urzędu [...] z [...] lipca 2002 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. nie są dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oceniana w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją Prezesa Urzędu [...] z [...] lipca 2002 r., decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z [...] marca 1976 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], z obrębu [...] o pow. [...] m2 położonej w Warszawie przy [...], stanowiącej własność S. i J. R., została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zasadnie Wojewoda [...] w decyzji z [...] maja 2002 r. i Prezes Urzędu [...] w decyzji z [...] lipca 2002 r. przyjęli, że decyzja wywłaszczeniowa z [...] marca 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w sytuacji, gdy cel użyteczności publicznej jakim był szpital ogólny przestał istnieć, wobec uchylenia decyzji o lokalizacji szpitala decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury [...] z [...] marca 1976 r. znak [...]. W toku postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu [...] z [...] lipca 2002 r. stwierdzono również, że decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] i Prezes [...] w toku postępowania nieważnościowego ustalili, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] uległa przekształceniom geodezyjnym i wchodzi w skład działek gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Na działkach nr [...], [...] i [...] znajdują się budynki wielolokalowe, w których część lokali sprzedano osobom fizycznym w formie aktów notarialnych z jednoczesnym oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste. Z kolei działka nr [...] stanowi drogę lokalną, a na części działek nr [...], [...] i [...] znajduje się infrastruktura niezbędna do obsługi mieszkańców osiedla. Prawidłowo, w zaskarżonej decyzji oceniono, że nabycie przez podmiot prywatny prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży w formie aktów notarialnych oraz wyodrębnienie prawa własności lokali użytkowych w posadowionych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste budynkach wielolokalowych powoduje nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Sąd podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnych nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Zgodnie zaś z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Tym samym art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 136/08, opub. w LEX nr 516045; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 719/10, opub. w LEX nr 1043965; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1098/11, opub. w LEX nr 966385). Tym samym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, zasadnie w zaskarżonej decyzji uznano, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż decyzja Prezesa Urzędu [...] z [...] lipca 2002 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. stwierdzająca, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1976 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 868/16, zgodnie z którym "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Po drugie, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". W tej sytuacji wszystkie zarzuty skargi dotyczące wadliwości ustaleń stanu faktycznego w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez Wojewodę [...] i Prezesa Urzędu [...] należy uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ dotyczą one naruszeń przepisów postępowania, które mogą być oceniane tylko jako uchybienia mogące, co najwyżej mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego, kwestia oceny nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją wywłaszczeniową Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1976 r., która była przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją Prezesa Urzędu [...] z [...] lipca 2002 r. nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.