IV SA/Wa 2196/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejska w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie : miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odmówić Fundacji [...] z siedzibą w W. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. K.S. wniósł skargą na uchwałę Rady Miejskiej w P. nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie Fundacja [...] z siedzibą w W. złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu wniosku powołała się na art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 i 9 P.p.s.a. jako stanowiące postawę prawną żądania i wywodząc, że zakres sprawy należy do jej statutowej działalności. Stwierdziła, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 13, 14, 15 statutu Fundacji do jej celów statutowych należy podejmowanie inicjatyw edukacyjnych i badawczych w zakresie problematyki przestrzegania prawa, nadużywania prawa przez organy i instytucje publicznej, zwalczania nadużywania prawa oraz przeciwdziałania nadużywania prawa przez organy i instytucje publiczne. Zdaniem Fundacji możliwość występowania w niniejszej sprawie pozwoli na wszechstronne przedstawienie zagadnień związanych z nadużywaniem prawa przez Gminę i nielegalnego działania wobec skarżącego (w skardze wymieniono te działania). Na rozprawie pełnomocnik Fundacji powołał się także na § 5 pkt 18, 19, 13, 14, 15, i pkt II § 5 pkt 5 Statutu jako uzasadniający dopuszczenie do udziału Fundacji w postępowaniu. Pełnomocnik skarżącego przyłączył się do wniosku a pełnomocnik organu wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Spółka upatruje zasadność wniosku o dopuszczenie do udziału w tej sprawie w charakterze uczestnika w tym, że przedmiotem jej działalności jest podejmowanie inicjatyw edukacyjnych i badawczych w zakresie problematyki przestrzegania prawa, prowadzenie badań w zakresie nadużywania prawa przez organy lub instytucje publiczne i zwalczanie nadużywania prawa a także cele statutowe jakimi są wzmacnianie w społeczeństwie poszanowania dla godności ludzkiej i praw innych obywateli (§ 5 pkt 18 Statutu), działanie na rzecz ochrony osób pokrzywdzonych przez aparat państwowy, organy i instytucje publiczne (§ 5 pkt 19 Statutu) oraz realizowanie tych celów poprzez udzielanie pomocy prawnej osobom pokrzywdzonym przez aparat państwowy i instytucje publiczne (§ 5 pkt II ppkt 5 Statutu). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozważając możliwość dopuszczenia Fundacji do udziału w tego rodzaju postępowaniu wziąć należy pod uwagę zarówno przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.), jak i przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm., - dalej "u.s.g".). Zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym jeżeli wynik tego postępowania otyczy jej interesu prawnego a także organizacja społeczna o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a. w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 P.p.s.a). Treść przepisu jest jednoznaczna i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. k.p.a., ordynację podatkową). Nie ma więc żadnych podstaw prawnych aby rozszerzać zakres podmiotowy na inne podmioty niż wymienione w tym przepisie gdyż doprowadziłoby to ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania. Rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna (zob. postanowienie NSA z dnia 12.04.2016r., sygn. akt II OZ 353/16). Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Nie chodzi więc o pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim, lecz w wąskim znaczeniu. W świetle powyższego należy uznać, iż art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Tryb postępowania w sprawach uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a więc uchwała zapada nie w wyniku prowadzenia przez organ administracji postępowania administracyjnego ale na skutek działań legislacyjnych organów gminy (por. postanowienie NSA z 22.01.2008r., sygn. akt II OZ 1361/07). Art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec tego przyjąć, innej (mniej restrykcyjnej niż dla samego skarżącego) miary do podmiotów które chciałyby przystąpić do sprawy w charakterze uczestnika postępowania. Skarżący w tego rodzaju sprawie ma obowiązek wykazania iż posiada interes prawny w żądaniu i że doszło do jego naruszenia postanowieniami planu miejscowego a nadto ma obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Przy wykładni rozszerzającej obowiązek ten nie dotyczyłby podmiotów które chciałaby przystąpić do sprawy w toku postępowania sądowego. Jak trafnie wskazuje NSA w wyroku z 21 czerwca 2016 r, sygn. akt II OSK 2595/14 "przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania przez takie osoby rygorów z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp., gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy.". Jak wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2593/14 a następnie w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt: II OZ 35/17 (niepubl.) inne podmioty nie mogą przystępować do postępowania sądowego w sprawie ze skargi na plan miejscowy na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., bez względu na to, czy plan miejscowy dotyczy ich interesu prawnego. W związku z tym zasadna jest ugruntowana linia orzecznicza, znajdująca uzasadnienie prawne m.in. w ustawie o samorządzie gminnym, że postępowanie w tego rodzaju sprawie jest postępowaniem prowadzonym wyłącznie z udziałem organu gminy i podmiotów, które zaskarżyły plan miejscowy. Osoba, która nie wezwała do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie może być uczestnikiem postępowania przed organem gminy uchwalającym plan miejscowy i rozpatrującym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżonym planem, a więc nie może być także uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym. Tym bardziej nie może być takim uczestnikiem organizacja społeczna jaką w tym wypadku jest Fundacja. Nawiasem mówiąc skarżąca Fundacja nie ma w swych celach statutowych uprawnień do reprezentowania podmiotów w postępowaniach sądowych związanych z przedmiotem niniejszego postępowania co oznacza, abstrahując od wyżej powołanych argumentów prawnych, stwierdzenie, że jej zakres statutowej działalności nie jest związany ze sprawą wywołaną skargą na akt prawa miejscowego. Z tych względów i na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. Sąd orzekł jak w postanowieniu.