IV SA/Wa 2218/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "organ II instancji" lub "Wojewoda") z [...] czerwca 2016 r., Nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej L. (dalej również "Gmina" lub "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Starosty L. (dalej również: "Starosta") Nr [...] z [...] lutego 2016 r. (znak: [...]) ustalającą odszkodowanie w wysokości 30.042,00 zł na rzecz M.B. za nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] , oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębię [...] o powierzchni 150 m². II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. W dniu 21 grudnia 2005 r. M.B. , w związku z treścią art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej również: "Ustawa z 1998 r."), wystąpił o wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności do nieruchomość położonej w L. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębię [...] o powierzchni 150 m² (dalej również: "Nieruchomość"). Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. (obecnie Gminę Miejską L. ) z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w L. , zajętej pod część ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], o powierzchni 150 m². Od powyższej decyzji Gmina odwołała się do Ministra Infrastruktury, który decyzją z [...] października 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w mocy. II.2. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Starosta L. odmówił uwzględnienia wniosku M.B. z 21 grudnia 2005 r. ponieważ w ocenie Starosty wniosek ten nie pochodził od osoby uprawnionej. M.B. nie był w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem Nieruchomości, a z treści wniosku nie wynikało, że złożony został w imieniu W.B. . Od ww. decyzji odwołali się M.B. i W.B. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Starosta, zgodnie z zaleceniami Wojewody, pismem z dnia 26 marca 2015 r. wezwał M.B. do uzupełnienia braku formalnego wniosku z 21 grudnia 2005 r. poprzez załączenie oryginału pełnomocnictwa z 12 grudnia 2005 r. do reprezentowania W.B. . W dniu 31 marca 2015r. do Starostwa L. wpłynęło pełnomocnictwo W.B. z 12 grudnia 2005 r. II.3. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2016 r. Starosta ustalił odszkodowanie za Nieruchomość w wysokości 30 042,00 zł na rzecz M.B. oraz zobowiązał Gminę L. do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał w szczególności, że M.B. jest jedynym spadkobiercą zmarłej w 2015 r. W.B. (akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...]), która była właścicielką Nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Jeżeli chodzi o wysokość odszkodowania, to została ona ustalona w oparciu o operat autorstwa W.K. (dalej również: "biegła") z 15 lipca 2015 r. Biegła ustalił wartość Nieruchomości na kwotę 30 042 zł (200,28 zł/m²). Na rozprawie z udziałem biegłej w dniu 27 stycznia 2016 r. pełnomocnik Gminy oświadczyła, że przy wycenie przedmiotowej nieruchomości znaczący wpływ na zwiększenie wartości miały takie czynniki jak jakość drogi dojazdowej i uzbrojenie. Urządzenia te wykonane były w większości na koszt Urzędu Miasta L. wobec tego czynniki te nie powinny mieć tak znaczącego wpływu na zwiększenie wartości działki. Pełnomocnik M.B. stwierdziła, że nie wnosi zastrzeżeń do operatu szacunkowego i podtrzymuje wniosek o wypłatę odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy oświadczyła, że wycena została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, na podstawie zawartych transakcji na działki przeznaczone pod drogi na określonym przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości uwzględniając w wycenie wszystkie cechy wycenianej nieruchomości. Następnie Starosta stwierdził, że stosownie do art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Rzeczoznawca majątkowy przyjmując do wyceny podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej zastosowała się do znowelizowanego przepisu § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "Rozporządzanie w sprawie wyceny"). Przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony dla właściwego celu tj. określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowych dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a rzeczoznawca majątkowy w sposób wystarczający uzasadnił wybór podejścia i metody wyceny. Sporządzona opinia jest konsekwentna w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości, jest spójna, właściwie uzasadniona, a przyjęte w niej daty, założenia, ilości i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe, nie zawierają błędów formalnych i mogą być wykorzystane do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod publiczną drogę gminną część ul. [...] w L. . Starosta zauważył również, że pismem z 10 lutego 2016 r. Gmina poinformowała, że skłonna jest zapłacić odszkodowanie za Nieruchomość w wysokości 180.25 zł/m², pełnomocnik M.B. nie wyraziła na to zgody, wnosząc o ustalenie odszkodowania zgodnie z operatem szacunkowym. II.4. Od wskazanej decyzji Starosty odwołanie wniosła Gmina, zarzucając ustalenie zawyżonego odszkodowania na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonej wyceny wartości rynkowej nieruchomości. Do odwołania ani w toku postępowania przed organem II instancji Gmina nie przedstawiła alternatywnego operatu szacunkowego. II.5. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda podkreślił, że odstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy z 1998 r., czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.g.n.)., w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami § 36 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W postępowaniu prowadzonym przed Starostą uprawniony rzeczoznawca majątkowy W. K. sporządziła operat szacunkowy z 15 lipca 2015 r. po analizie którego organ I instancji uznał, iż został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął ten dokument jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną w L. . Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z 15 lipca 2015 r., ze względu na brak transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi na terenie L. , zastosował się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe lub zajęte na te cele na obszarze szerszego rynku m.in. miasta P., O., J., objętych transakcjami sprzedaży w okresie od lipca 2013r. do lipca 2015r. Wojewoda po analizie operatu z 15 lipca 2015 r. nie stwierdził braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, która pozwoliłaby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Podniesiony w odwołaniu zarzut, iż cechy rynkowe "sąsiedztwo" i "położenie" różnią się od siebie jedynie pozornie ocenić należy jako bezzasadny; "sąsiedztwo" dotyczy bowiem otoczenia nieruchomości, a nie jej samej, zaś "położenie" (w ramach przyjętego rynku lokalnego) odnosi się bezpośrednio do działki wycenianej. Poza tym - przyjmuje się, że o doborze atrybutów rynkowych decyduje rzeczoznawca majątkowy. Wojewoda podkreślił, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż rzeczoznawca majątkowy W.K., wyceniając przedmiotową nieruchomość, prawidłowo w pierwszej kolejności dokonała analizy rynku lokalnego pod względem występowania na nim transakcji nieruchomościami drogowymi i wobec odnotowania wystarczającej ilości takich transakcji przyjęła do porównania transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe. W ocenie organu odwoławczego biegła w operacie szacunkowym z 15 lipca 2015 r. właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej Nieruchomości kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. W świetle powyższego operat szacunkowy z 15 lipca 2015 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W.K. należy dopuścić jako wiarygodny dowód w sprawie. Operat ten zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Należy zaznaczyć, iż ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczyć trzeba, iż organ I instancji zapewnił stronom postępowania możliwość do wszechstronnego zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym. III.1. Z powyższą decyzją Wojewody z [...] czerwca 2016 r. nie zgodziła się Gmina, która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Zaskarżonej decyzji Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła: 1) naruszenie art. 153 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 1, ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 Rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej Nieruchomości, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; 2) naruszenie art. 7 , art, 8 , art. 11 i art. 77 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że rzeczoznawca przy wycenie Nieruchomości wykorzystała do porównania transakcje sprzedaży, jakie miały miejsce w ostatnim czasie, dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budowę i poszerzenia dróg, podczas gdy wyceniana nieruchomość jest już drogą publiczną istniejącą. Z bazy danych biegła wybrała 17 nieruchomości, z których żadna nie jest położona w L. . Należy zauważyć, że nieruchomości położone w J. i w P. (poz. 7, 11 i 13) posiadają najwyższe ceny transakcyjne i jako takie powinny zostać odrzucone przez rzeczoznawcę. Nadto nieruchomość pod poz. 11 położona w Piasecznie oraz pod poz. 12 położona w P. posiadały powierzchnię kilkanaście razy większą od powierzchni działki wycenianej. Trzeba przyjąć, że rzeczoznawca nie przyjął więc do wyceny nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, czym naruszył dyspozycję § 4 Rozporządzenia. Twierdzenie, że powierzchnia nieruchomości nie ma wpływu na jej cenę jest chybione i nie poparte żadnymi dowodami w sprawie. Nadto przeczy doświadczeniu życiowemu i zasadom rynkowym. Skarżąca podniosła również, że należy zwrócić uwagę na rodzaje cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę dokonując wyceny. Oczywistym jest, iż nieruchomość, która jest zajęta pod drogę publiczną ma dobry dostęp do drogi oraz ciągów komunikacyjnych, a pełne uzbrojenie w media oraz jakość drogi dojazdowej nie mają znaczenia w przypadku nieruchomości, która jest drogą publiczną. Uwzględnienie tych cech sztucznie zawyża cenę nieruchomości. Zdaniem Gminy, kolejny błąd operatu polega na uwzględnieniu w operacie cechy "lokalizacja szczegółowa" przez co rozumie się m.in. dobry dostęp do infrastruktury społecznej komunikacji publicznej, a co absolutnie nie ma znaczenia przy dokonywaniu wyceny nieruchomości drogowej. Oznacza to, iż sztucznie zawyżono cenę przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie i wysokość naliczonego odszkodowania. Na końcowym fragmencie skargi Gmina podniosła, że decyzja Wojewody [...], jak i Starosty L. naruszyła przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj art. 7, art. 8. art. 11 i art. 77 poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2.1. Kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była ocena operatu szacunkowego z 15 lipca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. Operat ten stanowił bowiem podstawę ustalenia odszkodowania za Nieruchomość na rzecz uczestnika. IV.2.2. Przechodząc do tego zagadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Ustawy z 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to winno być ustalone wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, przy czym podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (art. 73 ust. 3 i 4 Ustawy z 1998 r.). Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania należnego na podstawie Ustawy z 1998 r. określono w § 36 Rozporządzenia w sprawie wyceny. Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 tego aktu prawnego stosuje się odpowiednio w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Zgodnie zaś z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie wyceny, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z § 36 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W myśl zaś § 36 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wyceny, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei w myśl art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n., w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. IV.2.3. Jeżeli chodzi o zasady oceny operatu szacunkowego, to Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu. Trafne stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Organ oceniając operat jako dowód w sprawie nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2015 r. I OSK 2546/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2015 r. I OSK 1224/13). Jeżeli chodzi o kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości, to źródłem uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny może być przede wszystkim inny operat szacunkowy dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla tego samego celu, czyli tzw. kontroperat (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2014 r., I OSK 2706/12, CBOSA). IV.2.4. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim stwierdzić, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący doboru przez biegłą do porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Dobór taki znajduje wprost uzasadnienie w treści powołanych wyżej przepisów § 36 ust. 1 – 4 Rozporządzenia oraz w ustaleniach operatu co do przeznaczenia Nieruchomości w planie miejscowym (s. 6 operatu) . W świetle powyższych regulacji i ustaleń jest oczywiste, że biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenie nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2014 r., IV SA/Po 272/14; wyrok WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2016 r., IV SA/Wa 730/16 - CBOSA). Ustalenie w takim przypadku wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem od zasady ustalania odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości i musi być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Przy czym zawarte w § 36 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wyceny odesłanie do § 36 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, że poszukiwanie podobnych transakcji drogowych winno objąć nie tylko rynek lokalny, ale i rynek regionalny. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2269/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13 - CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Jeżeli chodzi o zarzut, że wśród transakcji przyjętych dom porównania nie ma transakcji z terenu L. , to uchodzi uwadze Gminy, że biegła ustaliła, że na terenie L. brak jest transakcji obejmujących nieruchomości drogowe (s. 10 operatu). Ustalenie to, w żaden sposób nie podważone przez skarżącą, uprawniało biegłą do rozszerzenia badanego rynku o rynek regionalny. Biegła w rzeczowy sposób uzasadniała przy tym wybór właściwego rynku w postaci miast powiatowych aglomeracji warszawskiej oraz miejscowości funkcjonalnie z nimi związanych (s. 6-9 operatu). Ubocznie wypada zauważyć, że Gmina zdaje się tracić z pola widzenia okoliczność, że ograniczenie się przez biegłą do rynku lokalnego i przyjęcie braku transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie L. obligowałoby biegłą do dokonania wyceny z uwzględnieniem cen nieruchomości wedle przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, czyli w niniejszej sprawie nieruchomości mieszkaniowych (zob. § 36 ust. 4 Rozporządzenia oraz s. 5 operatu, gdzie wskazano, że Nieruchomość znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej – to ustalenie biegłej potwierdzają załączone do operatu mapa na k. 256 oraz zdjęcie na k. 254). Biegła wyjaśniła przy tym, że na badanym rynku ceny nieruchomości drogowych kształtują się na poziomie 50-80 % działek inwestycyjnych (s. 10 operatu). Bezzasadne są również zarzuty Gminy odnoszące się do różnicy w powierzchni nieruchomości dobranych do porównania. Biegła na s. 10 operatu wyjaśniła, że granice i kształt działek przeznaczonych pod drogi publiczne uwarunkowane są liniami rozgraniczającymi przewidzianymi w planach miejscowych. Możliwości inwestycyjne co do takich działek są podobne i nie mają wpływu na wartość nieruchomości. Gmina nie podważyła skutecznie tych ustaleń biegłej opartych na wiedzy specjalistycznej. Wywodom biegłej w tej kwestii nie sposób zresztą odmówić racjonalności i zgodności z wiedzą i doświadczeniem życiowym. W przypadku nieruchomości drogowych ich obszar jest zdeterminowany jest bowiem planowanym przebiegiem drogi publicznej (scil. liniami rozgraniczającymi inwestycji drogowej). Co istotne, to ustalenie biegłej znajduje oparcie w analizie transakcji stanowiących podstawę wyceny (s. 11 operatu). Przykładowo, działka z pozycji 7 o powierzchni 82 m² została wyceniona na 235,26 zł za m², czyli podobnie jak działka z pozycji 11 o powierzchni 3864 m² (245,48 zł za m²). Z kolei wskazana w skardze działka z pozycji 2 o powierzchni 11 m² została wyceniona na 161,36 zł za m², czyli tyle samo co działka z pozycji 12 powierzchni 3050 m². Również w orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku nieruchomości nabywanych pod drogi powierzchnia nie ma istotnego znaczenia (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 25 kwietnia 2013 r., II SA/Po 137/13, CBOSA). Wskazane zestawienie transakcji, a także opis nieruchomości o cenie najwyższej i najniższej (zob. s. 14 operatu) potwierdza natomiast tezę biegłej, że o cenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne decyduje m. in. ich lokalizacja i otoczenie oraz dostęp do infrastruktury społecznej i uzbrojenia technicznego terenu. Uwzględnienie tych cech nieruchomości nie może być zatem uznane za dowolne. W ocenie Sądu, nie narusza również prawa "nieodrzucenie" przez biegłą nieruchomości wskazanych pod poz. 7, 11 i 13 tabeli na s. 11 operatu. Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego nie wykazała przy tym, na czym w tym przypadku miałoby polegać naruszenie prawa i jaki konkretnie przepis prawa został naruszony. Natomiast kwestia zastosowania w operacie konkretnych wartości współczynników korygujących uwzględniających różnice w poszczególnych cechach nieruchomości porównywanych mieści się w materii ścisłe specjalistycznej i zasadniczo nie podlega merytorycznemu sprawdzeniu przez organ. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 10 lipca 2015 r. I OSK 2546/13 (CBOSA). Co istotne, wyrok ten został wydany na skutek skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. w sprawie o podobnym stanie faktycznym (tj. również chodziło o odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie art. 73 Ustawy z 1998 r.). Gmina nie skorzystała przy tym, pomimo dysponowania środkami finansowymi oraz profesjonalną obsługą prawną, z możliwości wykonania kontroperatu ani poddania spornego operatu szacunkowego procedurze oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych przewidzianej w art. 157 u.g.n. Uzupełniająco należy skazać, że uwzględnienie przez biegłą wszystkich cech wycenianej Nieruchomości opisanych na s. 15 operatu (położenie, lokalizacja szczegółowa, sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej oraz uzbrojenie) nie jest wyrazem, jak twierdzi Gmina (s. 5 skargi), "sztucznego zawyżenia ceny nieruchomości", ale wynikiem przestrzegania przez biegłą bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, w tym § 36 ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia. Przepis ten nakazuje bowiem brać pod uwagę stan nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., a nie stan nieruchomości z daty faktycznego przejęcia tej nieruchomości pod budowę drogi. Biegła taki właśnie stan nieruchomości uczyniła podstawą wyceny (s. 5 operatu). Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć należy, że Gmina tych zarzutów nie uzasadniła, w szczególności na s. 5 skargi skarżąca ograniczyła się do powtórzenia w tej materii punktu 2 petitum skargi. Przypomnieć należy, że skuteczność zarzutów procesowych zależy od wykazania, że zarzucane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Gmina takiego wywodu nie przeprowadziła. Sąd z urzędu również nie dopatrzył się uchybień w procedowaniu przez Wojewodę, które uzasadniałyby uchylenie zaskrzonej decyzji. Wojewoda dokonał merytorycznej oceny operatu i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 6 – 7). Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie ogranicza się do wywodów uzasadnienia decyzji, ale uwzględnia całość materiałów zebranych w aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2013 r., II OSK 1261/12, CBOSA), a zatem w niniejszej sprawie przede wszystkim operatu szacunkowego z 15 lipca 2015 r. W ramach sprawowania tej kontroli Sąd nie stwierdził okoliczności mogących podważyć wiarygodność operatu z dnia 15 lipca 2015 r. stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Ubocznie warto zauważyć, że w poprzednim operacie sporządzonym na zlecenie Starosty w dniu 12 grudnia 2013 r. Nieruchomość wyceniono na kwotę 35 364 zł, czyli wyższą niż w wycenie kwestionowanej obecnie przez Gminę (operat ten nie mógł stanowić podstawy orzekania z powodu bezskutecznego upływu terminu na jego aktualizację w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n.). IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.