IV SA/Wa 2220/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie dniu 19 września 2016 r. wniosku B. i K. P. o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym K. B. wniosła do Sądu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] listopada 2014 roku w sprawie uchylenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] stycznia 2014 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach geodezyjnych [...]. W piśmie z 14 września 2016 roku B. P. i K. P. wnieśli o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] listopada 2014 roku. W uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że są współwłaścicielami nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w miejscowości C. nr [...], obręb [...], gmina D., dla której [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. prowadzi księgę wieczysta Kw nr [...]. Nieruchomość wnioskodawców znajduje się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu, tuż przy granicy strefy oddziaływania zaznaczonej na rysunku miejscowego planu dla C. Wnioskodawcy podnieśli, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w D. została podjęta w dniu [...] listopada 2014r. z ich inicjatywy. W ocenie wnioskodawców mają oni interes prawny do złożenia wniosku o uznanie ich za uczestników postępowania (wniosek k. 137 – 138). Skarżąca wniosła o nieuwzględnienie wniosku B. P. i K. P. z dnia 14 września 2016 roku (protokół rozprawy k. 142). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), zwaną dalej "p.p.s.a." jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do mającego w sprawie zastosowanie art. 33 § 2 p.p.s.a. (na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2015, poz. 658) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej powyższą ustawą, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", która to jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie uznaje za "postępowanie administracyjne". Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się również art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do "postępowania administracyjnego" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OZ 217/12 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Tymczasem uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie następuje w trybie postępowania administracyjnego, ale zgodnie z procedurą ustanowioną w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778 ze zm.). W procedurze tej nie mamy bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., gdyż procedura planistyczna jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, a stanowi o trybie postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 446 j.t.) wynika, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami k.p.a. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność uchwały. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OZ 1354/10 - dostępne w CBOSA). Gdyby bowiem interes tego podmiotu został przedmiotową uchwałą naruszony, wówczas mógłby on po wyczerpaniu procedury z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym samodzielnie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Skarga na plan miejscowy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter indywidualny, oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada, czy naruszenie tego interesu nastąpiło z pogwałceniem prawa, w szczególności procedury planistycznej oraz władztwa planistycznego, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę (najczęściej właściciela konkretnej nieruchomości). Nie jest bowiem możliwe dokonywanie przez sąd takiej kontroli z urzędu w odniesieniu do każdej nieruchomości objętej planem. Zakres dopuszczalnej kontroli sądu determinuje również możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotów innych niż skarżący i organ. W przedmiotowej sprawie zakres kontroli sądu jest ograniczony wyłącznie do zbadania, czy interes prawny K. B. został naruszony i czy ewentualnie gmina dokonała tego naruszenia w granicach prawa. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów – wnioskodawców może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z własną skargą na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego wniosek B. P. i K. P. nie mógł zostać uwzględniony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.