IV SA/Wa 2222/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały w całości POSTANOWIENIE Dnia 18 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy z wniosku Stowarzyszenia P. z siedzibą w P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia P. z siedzibą w P. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach N. i R. ([...]) – dalej w skrócie: "Plan". W uzasadnieniu organ nadzoru zarzucił ww. Planowi naruszenie wielu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."] i pozostającej w związku z nią ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2012 r. poz. 1422). Wykazane naruszenia dotyczyły m.in. zapisów: zamieszczonych w Planie definicji pojęć, których sformułowanie w tym dokumencie było nieuprawnione; dopuszczenia realizacji inwestycji na terenach, gdzie nie jest to możliwe bez uzyskania uprzednio stosownej zgody na ich przeznaczenie na cele inne niż rolne lub leśne; sformułowania ustaleń sprzecznych z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. oraz braku określenia parametrów zabudowy dla pewnych kategorii obiektów, dopuszczonych do realizacji na terenach objętych Planem i wskazania przebiegu pewnych przedsięwzięć o charakterze infrastrukturalnym (linii przesyłowych), a nadto i niezaliczenia do obowiązujących ustaleń Planu oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy czy strefy ochronnej elektrowni wiatrowej – izofona 45 dB, związanych z ograniczeniami w zagospodarowaniu (§ 3 ust. 2 Planu). Uzasadniając ostatnie z wykazanych uchybień wskazano, że: a) zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie planu: "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń". Plan zawiera sprzeczności w warstwie tekstowej, jak również sprzeczne i niespójne ustalenia pomiędzy tekstem i rysunkiem planu miejscowego, np. pomiędzy zakresem obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń planu, określonym w § 3 ust. 2 części tekstowej a określonym w legendzie rysunku planu. W § 3 ust. 2 uchwały, ustalono: "Na rysunku planu następujące oznaczenia graficzne są obowiązującymi ustaleniami planu: 1) granice obszaru objętego ustaleniami planu; 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania; 3) przeznaczenie terenu; 4) granice terenów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów: stanowiska archeologiczne; 5) klasy techniczne dróg". Wynika stąd, że oznaczenia wymienione w legendzie do rysunku Planu, jako jego ustalenia, m.in.: nieprzekraczalne linie zabudowy, strefa ochronna elektrowni wiatrowej (izofona 45 dB, związana z ograniczeniami w zagospodarowaniu, granica strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), nie są obowiązującymi oznaczeniami graficznymi ustaleń Planu, mimo że – według innych zapisów uchwały – stanowią jej treść normatywną, dotyczącą ustaleń związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenów; b) zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, że każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego wywołuje sankcje w postaci konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, bez ich wartościowania z uwagi na stopień naruszeń. Przy sporządzaniu Planu doszło do naruszenia zasad oraz do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Naruszenia w tym zakresie stały się podstawową przesłanką skierowania skargi do Sądu. Rada Gminy B. – w odpowiedzi na skargę – wniosła w części o uwzględnienie skargi i w części o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2015 r. (k. 59) nieuwzględniono wniosku G. D. o dopuszczenie go do udziału w sprawie, a rozprawa została odroczona. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 marca 2015 r., sygn. akt II OZ 210/15, oddalił zażalenie na ww. postanowienie w przedmiocie niedopuszczenia do udziału w postępowaniu. W dniu [...] lipca 2015 r. J. R. złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] lipca 2015 r. (k. 119) nie uwzględniono ww. wniosku J. R., a rozprawa została odroczona. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 września 2015 r., sygn. akt II OZ 851/15, oddalił zażalenie na ww. postanowienie w przedmiocie niedopuszczenia do udziału w postępowaniu. W dniu [...] października 2015 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. i A. S. złożyli wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] października 2015 r. (k. 185-186) Sąd nie uwzględnił ww. wniosków Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. i A. S., a rozprawa została odroczona. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 1307/15, oddalił zażalenie na ww. postanowienie w przedmiocie niedopuszczenia do udziału w postępowaniu. W piśmie z [...] maja 2016 r. (wpływ do Sądu [...] maja 2016 r.) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] maja 2016 r. (k. 253) Sąd nie uwzględnił ww. wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, w związku z czym stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu. Trafne są zarzuty wywiedzione z treści § 3 ust. 2 Planu, ale ich uwzględnienie nie jest możliwe poprzez odpowiednią modyfikację samego kwestionowanego przepisu, lecz – dla wyeliminowania niezgodności z prawem – konieczne było stwierdzenie przez Sąd nieważności całego Planu. Skarga zasłużyła więc na uwzględnienie, w przeważającej części z przyczyn w niej nie podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."], nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zakwestionowany w skardze § 3 ust. 2 Planu dotyczył generalnie całości jego postanowień, stąd stwierdzenie nieważności Planu w całości. Zastosowane w sprawie przez Sąd środki są adekwatne, w myśl art. 3 § 1 P.p.s.a., dla usunięcia nieprawidłowości, wynikających z regulacji zakwestionowanych przez organ nadzoru. Słusznie wywiedziono w skardze, że przywoływany § 3 ust. 2 Planu – gdzie wskazano jedynie ograniczony, zamknięty katalog postanowień treści graficznej jako obowiązującej – pozostaje w sprzeczności z samą częścią graficzną, w której jednak – choć wyłącznie fragmentarycznie (o czym szerzej dalej) – wskazano linie zabudowy. Oceny legalności kwestionowanego przez organ nadzoru przepisu Planu nie można jednak oderwać od innych uwarunkowań formalnych, związanych z treścią zaskarżonego Planu, w szczególności treści jego części graficznej. Należy jej dokonywać, mając na uwadze następujące uwarunkowania formalne i prawne, dotyczące sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. I tak, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno nastąpić ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Z kolei w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie planu"], zawarte w tym akcie ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W końcu, stosownie do § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu, rysunek planu powinien zawierać m.in. linie zabudowy. W związku z treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan miejscowy obowiązkowo musi określać też zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zaś pojęcie to obejmuje określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami (§ 7 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie planu). Wskazane uwarunkowania nakazują uznać, że miejscowy plan zagospodarowania dla terenu, na którym dopuszczona jest zabudowa, musi wskazywać m.in. jej linie, kształtujące racjonalne sytuowanie obiektów, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Linie te powinny pozostawać w związku z granicami obszarów przewidywanych do zabudowy oraz w logicznym powiązaniu z zakładanym usytuowaniem planowanej infrastruktury. Natomiast Plan, którego dotyczy skarga, jak wynika z jego części graficznej oraz tekstowej, obejmuje znaczne kompleksy terenów, na których, mimo że stanowią grunty rolne, ogólnie dopuszczono pewne rodzaje zabudowy (tereny oznaczone R, R1 i R2 – § 12 ust. 1 oraz § 13 ust. 1. Zaplanowano też na tym obszarze przebieg dróg, oznaczonych KDZ, KDL, 1 KDD, 2 KDD, KDW oraz pewne tereny, które całkowicie bądź w znacznym zakresie są wyłączone z zabudowy (niektóre z nich – innej niż służącej produkcji energii z wiatru) – oznaczone symbolem ZL, Z, oraz R1 (wobec treści § 14 ust. 2, § 15 ust. 2, § 13 ust. 1 pkt 2 Planu). Tymczasem, na całym obszarze objętym Planem wyznaczono jedynie linie zabudowy po obu stronach dróg publicznych, których naniesienie – jak można wnosić – jest faktycznie następstwem obowiązku zachowania stosowanych odległości zabudowy od krawędzi drogi publicznej, wynikającego z przepisów szczególnych, służących bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w części tekstowej – wskazano, że linie zabudowy wyznacza się w odległości 12 od użytków leśnych, czyli opisano odległość zabudowy do terenów leśnych (§ 14 ust. 2 pkt 4). W tym miejscu należy wskazać, że obowiązek wyznaczenia linii zabudowy, tam gdzie jest to zasadne, gdyż stanowi element ładu przestrzennego, jest także podkreślany w orzecznictwie sądowym, a stosowne wyjątki mogą dotyczyć wyłącznie linii przyległych do dróg publicznych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3140/13 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy także, że dopuszczając ogólnie możliwość realizacji na znacznych terenach zabudowy, w istocie nieokreślono kompleksowo, jakie rozwiązania przewidziano dla zapewnienia komunikacji działek oraz innej infrastruktury (media, etc.), co zresztą słusznie podniesiono także w skardze. Nie czyni temu zadość sformułowanie ogólnych zasad w tym zakresie w części planu (§ 10). Formułowane tam zasady abstrakcyjne mogą dotyczyć rozbudowy końcowych fragmentów infrastruktury, jednak jej główny szkielet, jako przesądzający o kierunku rozwoju i możliwości inwestowania na poszczególnych fragmentach terenów objętych planem (kwestia faktycznej dostępności mediów, ale też wyznaczania linii zabudowy w stosowanych odległościach od ich zlokalizowania), winien być uwzględniony na rysunku planu. Nie jest dopuszczalne wskazywanie w treści Planu, że "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B. na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu" (§ 12 ust. 2 pkt 3 Planu). Rozważanie, czy spełnione są tego rodzaju warunki, dokonywane jest na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 4 u.p.z.p.), a więc w sytuacjach, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem. Tam gdzie go zaś uchwalono, to właśnie ten dokument ma przesądzać, z uwzględnieniem racjonalnych uwarunkowań, w jakich obszarach ma następować dalsza urbanizacja. Słusznie zauważono w skardze, że w części tekstowej Planu dopuszczono np. przeprowadzenie linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia, łączącej planowane elektrownie z systemem energetycznym (§ 10 ust. 7 pkt 6.). Realizacja tego rodzaju linii, przy założeniu racjonalnego planowania, wymaga wydzielenia stosownego terenu, wolnego – w określonej szerokości – od zabudowy dla realnego umożliwienia jej wykonania. Sensowny podział przestrzeni, dla zapewnienia realizacji w sposób zrównoważony poszczególnych potrzeb, jest właśnie przesłanką sporządzania planów. Gdy chodzi o sieć dróg wskazuje się w Planie, że powinna być ona oparta o drogi o oznaczeniu KDZ, KDL oraz KDD (§ 10 ust. 12 pkt 1). Drogi o takich oznaczeniach występują na rysunku Planu (vide wcześniejsza uwaga) oraz w części tekstowej wskazano także na drogę KDW (drogę wewnętrzną) i w § 10 ust. 12 pkt 2 lit. d tiret 3: "dopuszcza się realizację dróg w formie drogi jednoprzestrzennej". Użycie liczby mnogiej sugeruje wolę ustanowienia możliwości realizacji także innych niż wyrysowane na części graficznej dróg dojazdowych klasy KDW, lecz ich zakładanego przebiegu rysunek nie odzwierciedla. Analiza treści graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stanowi ona nie plan miejscowy, lecz sui generis akt prawa miejscowego, zawierający wyłącznie zasady zagospodarowania terenu i stosowne ograniczenia, wynikające z planowanej realizacji elektrowni wiatrowych. Nie stanowi natomiast kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem. Potwierdza to dodatkowo tytuł uchwały, choć w istocie, nie on stanowi o jej wadliwości, lecz sama treść merytoryczna (a konkretnie – jej braki). W tym świetle, kwestionowany w skardze § 3 ust. 2 Planu, gdzie określono wyłącznie niektóre elementy rysunku Planu jako obowiązujące, jest wadliwy faktycznie nie z tego powodu, że pozostaje w sprzeczności z innymi postanowieniami tego dokumentu (jak podnoszono w skardze). W takim przypadku prosta jego eliminacja (w następstwie stwierdzenia nieważności) prowadziłaby do usunięcia ewentualnego naruszenia prawa. Dany przepis wskazuje natomiast wprost, że wolą organu, stanowiącego ten akt prawa miejscowego, było w istocie jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz pozostających z tym w związku: a) realizacji części infrastruktury (drogi dojazdowe), b) ograniczeń (wydzielone strefy zabudowy i obowiązujące w nich dopuszczalne rodzaje zabudowy), nie zaś racjonalne, kompleksowe określenie zasad gospodarowania przestrzenią na terenie objętym Planem we wszelkich istotnych tego aspektach – np. krajobrazu, ładu architektonicznego, kształtowania linii zabudowy i racjonalnego układu osadniczego. Jest to niewątpliwie istotne w odniesieniu do siedlisk gospodarstw rolnych oraz inwestycji związanych z produkcją rolną (na terenach objętych Planem przeważają grunty przeznaczone na ten cel). Na części Planu, na co zwracano uwagę w skardze, dopuszczono także lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B. na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu (§ 12 ust. 2 pkt 3 Planu). W tej sytuacji samo wyeliminowanie przez Sąd zapisów § 3 ust. 2 nie prowadziłoby do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a temu ma służyć sądowa kontrola skarżonych aktów. Uchwalając akt prawa miejscowego, który jedynie fragmentarycznie reguluje zasady gospodarowania przestrzenią na obszarze nim objętym, uchybiono w szczególności treści art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p., która zakreśla zasady sporządzania planu, a więc uchybienie tego rodzaju musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Powyższej oceny nie zmienia to, że nieznaczne fragmenty Planu stanowią tereny wyłączone w istocie z zabudowy, a więc sygnalizowana wcześniej wadliwość, nie może ich dotyczyć (tereny oznaczone symbolem ZL, Z, oraz R1). Jednak, w ocenie Sądu, pozostawienie w obrocie prawnym aktu, jedynie wyrywkowo regulującego gospodarowanie przestrzenią w wybranych enklawach, byłoby także w sprzeczności z zasadami racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Stąd przywołane wcześniej uchybienia przesądziły o stwierdzaniu nieważności całego Planu, bez rozważania, czy jego szczegółowe, kwestionowane w skardze postanowienia odnośnie wskazanych terenów, także naruszają prawo. Wobec przywołanych wyżej okoliczności (wadliwości całego aktu), byłoby bezprzedmiotowe rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi, dotyczących poszczególnych zapisów treści tekstowej Planu, w tym zgodności jego postanowień z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w końcu, czy w istocie izofona 45 dB powinna być uważana za element Planu, mający znaczenie normatywne. Sąd, rozpoznając sprawę na rozprawie w dniu [...] maja 2016 r., odmówił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w P. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Jak wynika z przedstawionego na wstępie stanu sprawy, były to kolejne, oczywiście bezzasadne wnioski (osoby trzecie nie mogą być stronami w postępowaniach sądowych ze skargi organu nadzoru, por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10, LEX nr 673 949). Ich składanie, skutkujące potrzebą dalszego odroczenia rozprawy, w ocenie Sądu, należało już w tym przypadku ocenić jako nadużycie prawa i wobec tego odroczenie terminu rozprawy uznać za bezzasadne. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach N. i R. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. w dniu [...] maja 2016 r. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: "P.p.s.a."] w zw. z art. 2 i art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. W § 2 powyższego przepisu przewidziano natomiast, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Dalej, mając na uwadze przedmiot skargi należy wskazać, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Oznacza to, że w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest postępowaniem odrębnym, a odrębność odnosi się zarówno do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wojewoda po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy, może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wówczas stronami postępowania sądowego są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. W postępowaniu tym nie mogą natomiast brać udziału inne podmioty, w tym i wymienione w art. 33 § 2 P.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanego wniosku wskazać należy, że przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zapadła wskutek procedury określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zainicjował Wojewoda [...] i jest to wyraz realizacji jednego z przysługujących mu uprawnień, które służy wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy, w tym wypadku B. Legitymacja skargowa Wojewody [...] oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej wynikającej z powołanego art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten, jako lex specialis, wyklucza udział w tym postępowaniu innych uczestników na podstawie regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle powyższego Sąd – na mocy art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej – orzekł jak w sentencji postanowienia.