IV SA/Wa 2225/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] – Miejskiego Zarządu Dróg w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ II instancji") decyzją nr [...] z [...] września 2020 r.,(alej "decyzja z [...] września 2020r.") wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późń. zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z [...] września 2017 r. Nr [...] (dalej "decyzja z [...] września 2017r."), orzekającej o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]" (dalej także: "Inwestycja"), uchylił ww. decyzję w całości i odmówił wyrażenia zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Do RDOŚ wpłynął wniosek z 10 maja 2016 r. pełnomocnika Miejskiego Zarządu Dróg w [...], reprezentującego Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący"), działającego w porozumieniu z Burmistrzem [...] i Wójtem Gminy [...], w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "[...]". W ocenie RDOŚ wniosek został prawidłowo skompletowany zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.; dalej: "ustawa ocenowa"). Jednocześnie uznał, że z uwagi na treść § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) realizacja Inwestycji wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w ramach tego postępowania – także przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenia stosownego raportu. Dlatego RDOŚ wydał [...] sierpnia 2016 r. postanowienie [...], stwierdzając w nim obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i określając zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z tego tytułu postępowanie zostało zawieszone do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Strona przedstawiła ww. raport 23 listopada 2016 r. Po jego analizie RDOŚ stwierdził, że nie przedstawia on w sposób dostateczny wszystkich zagadnień istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska, wynikających z ustawy ocenowej. Dlatego pismami z 5 stycznia 2017 r. oraz 20 marca 2017 r. wezwano Wnioskodawcę do uzupełnienia Raportu. Uzupełnienia Raportu zostały przedłożone przy pismach z 8 lutego 2017 r. i 24 marca 2017 r. Wnioskiem z 29 grudnia 2016 r. przedstawiciel organizacji ekologicznej [...] (dalej: "Stowarzyszenie") zawnioskował o uczestnictwo w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ww. ustawy ocenowej, z uwagi na cele regulaminowe, przystąpiła ona do udziału w postępowaniu na prawach strony. Organ I instancji działając zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej zasięgnął opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w sprawie warunków realizacji Inwestycji, który w piśmie z 11 maja 2017 r., uwzględniając informacje zawarte w Raporcie oraz jego uzupełnieniu, wskazał na potrzebę wprowadzenia do decyzji wynikających z niego uwarunkowań. RDOŚ zastosował w postępowaniu procedurę powiadamiania stron opisaną w art. 49 k.p.a., w związku z wystąpieniem w sprawie sytuacji wskazanej art. 74 ust. 3 ustawy ocenowej tj. liczby stron postępowania w niniejszej sprawie przekraczającej 20. Udział społeczeństwa w postępowaniu zgodnie z art. 79 ustawy ocenowej zapewniono poprzez umieszczenie na tablicach ogłoszeniowych urzędu oraz urzędów gmin, na których obszarze miała być realizowana Inwestycja, obwieszczenia RDOŚ z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], w którym podano do publicznej wiadomości informacje o przedłożonym wniosku i Raporcie wraz z informacją o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wszczęciu postępowania, przedmiocie decyzji, która ma być wydana, organie właściwym do wydania decyzji oraz organie właściwym do wydania opinii, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy i miejscu wyłożenia jej do wglądu, możliwości i terminie składania uwag, z zachowaniem 30-dniowego terminu ich składania i organie właściwym do ich rozpatrzenia. Do organu I instancji nie wpłynęły wnioski, uwagi i zapytania w przedmiotowej sprawie, pochodzące od przedstawicieli społeczeństwa, nie będących stronami w przedmiotowym postępowaniu. Natomiast w piśmie z 29 maja 2017 r. przedstawiciel Stowarzyszenia zawarł postulat rozpatrzenia w Raporcie dodatkowego wariantu technologicznego planowanego zadania, polegającego na budowie tunelu drogowego pod dnem rzeki [...], zamiast realizacji mostu, celem uniknięcia oddziaływań skumulowanych z realizacją przedsięwzięcia pn.: "[...]", realizowanego w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "[...]". Wskazał także ew. alternatywne rozwiązania, wobec ww. postulatu głównego, w postaci: – zaakceptowania w decyzji środowiskowej wyłącznie niskiej (tradycyjnej) konstrukcji planowanego mostu na rzece [...] - typu "belkowego", celem minimalizacji prawdopodobieństwa kolizji z ptakami, – ustalenie, że prace objęte przedmiotowym przedsięwzięciem, nie będą realizowane równolegle z budową ww. tzw. "drogi południowej" w [...], – określenie w decyzji środowiskowej terminu wycinki drzew i krzewów oraz zdjęcia warstwy urodzajnej gleby poza okresem lęgowym ptaków, – w związku z budową mostu na rzece [...], wykluczenie prac obejmujących umacnianie i utrzymanie rzeki [...], za wyjątkiem umocnienia brzegów opaską kamienną w liniach rozgraniczających budowy mostu, – określenie w decyzji, że most nie będzie zaopatrzony w jakąkolwiek iluminację, za wyjątkiem oświetlenia wymaganego względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, – wprowadzenie w decyzji wymogu przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej, w postaci dwóch sztucznych siedlisk lęgowych ptaków wodnych i błotnych, – wprowadzenie w decyzji wymogu kompensacji przyrodniczej w postaci zarybień rzeki [...] gatunkami ryb reofilnych, – wprowadzenie w decyzji wymogu prowadzenia w trakcie realizacji zadania nadzoru przyrodniczego, z udziałem teriologa, ornitologa, ichtiologa, herpetologa i entomologa, wraz z określeniem zasad prowadzenia monitoringu i zagrożeń określonych grup zwierząt oraz zasadami raportowania, – wprowadzenie w decyzji wymogu prowadzenia nadzoru botanika i dendrologa, – dopuszczenie do realizacji wyłącznie nieprzeźroczystych ekranów akustycznych, – uwzględnienie w Raporcie planu nasadzeń i zadrzewień, z wykluczeniem gatunków obcych i gatunków stanowiących atrakcyjną bazę pokarmową dla ptaków, – urządzenie przestrzeni pod mostem na [...] (w międzywalu), jako przejścia dla dużych zwierząt, – nałożenie w decyzji środowiskowej obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie uzyskiwania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz sporządzenia analizy porealizacyjnej m. in. w celu sprawdzenie skuteczności ww. działań kompensacyjnych. Decyzją z [...] września 2017 r. RDOŚ ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanej Inwestycji. Za wariant realizacyjny przyjęto wariant I dla dróg I, II, III, IV oraz wariant IV dla drogi V i racjonalny alternatywny wariant II dla dróg I, II, III, IV i wariant I dla drogi V, co wynikało z faktu, iż Raport oddziaływania na środowisko wskazywał ww. warianty jako najkorzystniejsze dla środowiska. Decyzją nałożono także na Wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, jak również analizy porealizacyjnej. Organ I instancji stwierdził także, że Inwestycja nie obejmuje działań, które mogą uniemożliwić osiągnięcie celów środowiskowych wyznaczonych dla JCWPd. Zaznaczono także, że ma ona na celu poprawę istniejącego stanu ruchu drogowego i bezpieczeństwa osób poruszających się po drogach, powstanie nowych bezpiecznych powiązań komunikacyjnych dla przyległych terenów oraz odciążenie istniejącego układu drogowego. Realizacja przedsięwzięcia zapewni odpowiedni stan bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego m. in. poprzez dostosowanie parametrów dróg, zastosowanie rozwiązań minimalizujących kolizyjność oraz poprzez zastosowanie urządzeń ochrony środowiska, zapewni minimalizację oddziaływań związanych z eksploatacją przedmiotowego układu drogowego, co uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu podniesiono w pierwszej kolejności zarzut braku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 pomimo, iż część Inwestycji ma się znajdować w obszarze ochrony siedlisk o nazwie "[...]". Zarzucono pominięcie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w kontekście "określenia dopuszczalnej prędkości pojazdów mechanicznych" na etapie eksploatacji przedsięwzięcia. Ponadto zdaniem Stowarzyszenia RDOŚ nie rozważył zaistnienia walnych, prognozowanych oddziaływań skumulowanych z innymi przedsięwzięciami infrastrukturalnymi i hydrotechnicznymi na odcinku rzeki [...] w rejonie Inwestycji. Nie ustalono warunków ochrony zabytków, w szczególności stanowisk archeologicznych, jak również nie określono działań minimalizujących kolizje ptaków przelatujących doliną [...] z konstrukcją mostu. Zarzucono także pominięcie treści rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Nr [...] z [...] maja 2013 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej "[...]" Z rzeki [...] w km 67+750 i 68+000 w [...] na potrzeby Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r., poz. [...] t.j.). Po rozpoznaniu ww. odwołania, GDOŚ wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie RDOŚ w całości i odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał w pierwszej kolejności, że w sprawie doszło do naruszenia art. 81 ust. 3 ustawy ocenowej w brzmieniu nadanym ustawą z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej "Prawo wodne"), wedle którego jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację tego przedsięwzięcia, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy. Zdaniem GDOŚ, prawidłowa ocena dotycząca osiągnięcia celów środowiskowych powinna polegać na ocenie wpływu zidentyfikowanych oddziaływań przedsięwzięcia na poszczególne wskaźniki jakości wód w zależności od ustanowionego celu środowiskowego dla danej jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP), sztucznej i silnie zmienionej jednolitej części wód powierzchniowych (SZCW) oraz jednolitej części wód podziemnych (JCWPd). Z kolei celem środowiskowym dla obszarów chronionych jest osiągnięcie norm i celów wynikających z przepisów, na podstawie których te obszary chronione zostały utworzone. Niezbędnym do dokonania tej oceny jest porównanie przy pomocy wskaźników jakości wód (właściwości hydromorfologicznych, fizykochemicznych, biologicznych) aktualnego oraz przewidywanego stanu/potencjału ekologicznego i stanu chemicznego danej części wód. GDOŚ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r., póz. 1911) oraz Raportem, (str. 79) przedmiotowe przedsięwzięcie realizowane będzie w obrębie: – SZCW "[...] od [...] do zbiornika [...]", kod: [...], typ: średnia rzeka wyżynna - wschodnia (15); zaliczona do obszarów chronionych, przeznaczonych do ochrony przedmiotów ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] z Dopływami [...], zależnych od wód; – JCWP "[...]", kod: [...], typ: potok wyżynny węglanowy z substratem drobnoziarnistym na lessach i lessopodobnych (6); – JCWP "[...]", kod: [...], typ: potok wyżynny węglanowy z substratem drobnoziarnistym na lessach i lessopodobnych (6); – brzeżna część zlewni JCWP "Strug od [...] do ujścia", kod: [...], typ: mała rzeka fliszowa (14); – pośrednie oddziaływanie na SZCW "Zbiornik [...]", kod: [...], typ: nieokreślony (0), który to obszar jest zaliczony do obszarów chronionych, przeznaczonych do ochrony przedmiotów ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] z Dopływami [...], zależnych od wód. GDOŚ zaznaczył, że w Raporcie pominięta została kwestia oceny skutków realizacji Inwestycji dla osiągnięcia celów środowiskowych określonych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, o których mowa w przepisach ustawy Prawo wodne. Jak wynika z art. 56 ustawy Prawo wodne, celem środowiskowym dla jednolitych części wód powierzchniowych niewyznaczonych jako sztuczne lub silnie zmienione jest ochrona oraz poprawa ich stanu ekologicznego i stanu chemicznego, tak aby osiągnąć co najmniej dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny wód powierzchniowych, a także zapobieganie pogorszeniu ich stanu ekologicznego i stanu chemicznego. Z kolei zgodnie z art. 57 ustawy Prawo wodne, celem środowiskowym dla sztucznych i silnie zmienionych jednolitych części wód powierzchniowych jest ochrona tych wód oraz poprawa ich potencjału ekologicznego i stanu chemicznego, tak aby osiągnąć co najmniej dobry potencjał ekologiczny i dobry stan chemiczny wód powierzchniowych, a także zapobieganie pogorszeniu ich potencjału ekologicznego oraz stanu chemicznego. Ponadto w myśl art. 61 ust. 1 ustawy Prawo wodne celem środowiskowym dla obszarów chronionych jest osiągnięcie norm i celów wynikających z przepisów, na podstawie których te obszary chronione zostały utworzone, a także przepisów ustanawiających te obszary lub dotyczących tych obszarów. W związku z powyższym Wnioskodawcę wezwano do przedstawienia oceny wpływu planowanej inwestycji oddzielnie na każdą JCWP/SZCW i osiągnięcia celów środowiskowych, które zostały wymienione w art. 56, art. 57, art. 61 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz wskazane w rozporządzeniu PGW. Wnioskodawca pierwotnie stanął na stanowisku, że żądane dane wymagałoby zastosowania nowych przepisów prawnych, które nie obowiązywały w okresie sporządzania raportu i wydania decyzji w stosunku do których przepis przejściowy przewiduje stosowanie przepisów dotychczas obowiązujących. Organ II instancji pouczył Stronę, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy ocenowej w brzmieniu sprzed jej nowelizacji. Jednak przepisy przejściowe do ww. ustawy nowelizującej wskazują, iż "do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe". Jednocześnie organ II instancji podkreślił, iż powyższe nie uniemożliwia organowi odwoławczemu wezwania do uzupełnienia lub wyjaśnienia zapisów raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w rozszerzonym zakresie w przypadku, gdy mają one wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego tez wezwanie zostało ponowione. W odpowiedzi na powyższe Strona pismem z 25 marca 2019 r. przedłożyła uzupełnienie dokumentacji, nie odnosząc się jednak do wezwania dotyczącego oceny wpływu planowanej inwestycji oddzielnie na każdą JCWP/SZCW i osiągnięcia celów środowiskowych, stojąc na stanowisku, że zagadnienie poruszone w tym punkcie wezwania dotyczy nowych przepisów prawa, nieobowiązujących w dacie złożenia wniosku, przez co wykracza poza wymagania RDOS dla raportu. Ponowna wymiana korespondencji nie przyniosła zmiany stanowisk. Wobec powyższego GDOŚ stanął na stanowisku, że przedstawiona w toku postępowania dokumentacja nie pozwala na jednoznaczne wykluczenie okoliczności, że realizacja Inwestycji będzie miała negatywny wpływ na osiągnięcie celów środowiskowych, które zostały przewidziane dla zbiorników wodnych, na które będzie ona oddziaływać. Podkreślono przy tym, że JCWP "[...] od [...] do zbiornika [...]" oraz JCWP "[...]" już w chwili obecnej są zagrożone ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych. Natomiast informacje przedstawione w Raporcie, wskazujące na pogorszenie się jakości wód w wyniku realizacji przedsięwzięcia, dowodzą, że nieosiągnięcie celów środowiskowych dla powyższych obszarów JCWP/SZCW jest prawdopodobne, przy jednoczesnym braku wykazania, że realizacja Inwestycji i jej eksploatacja nie spowoduje nieosiągnięcia powyższych celów środowiskowych. Organ II instancji podkreślił, że ze złożonego Raportu powinno wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, a jeśli wpływ ten zostałby zdiagnozowany to wykazane powinno być zaistnienie warunków, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 ustany Prawo wodne. Przedstawienie w Tabeli oddziaływanie na wody powierzchniowe danych dotyczących wskaźników jakości wód powierzchniowych zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 listopada 2011 r. w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych czyści wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych (Dz. U. z 2011 r., nr 257, poz. 1545), bez wskazania wartości elementów hydromorfologicznych, biologicznych i fizykochemicznych dla poszczególnych JCWP/SZCW, było w ocenie GDOŚ niewystarczające do przeprowadzenia prawidłowej i pełnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na cele środowiskowe dla danej JCWP/SZCW. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Stowarzyszenia, GDOŚ w pierwszej kolejności omówił kwestie uszczuplenia siedliska przyrodniczego [...] znajdującego się na obszarze Natura 2000 "[...]" ([...]). Po dokonaniu ustaleń z Wnioskodawcą dotyczących skali ingerencji w ww. siedlisko, GDOŚ doszedł do przekonania, że obszar przewidywany do zniszczenia – ok. 589 m. kw. – jest nieznaczny wobec jego całkowitej powierzchni 70,58 ha. Jego zasoby są w ocenie GDOŚ na tyle duże, że skala uszczuplenia nie będzie stanowić oddziaływania znacząco negatywnego. W kwestii braku uwzględnienia opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w zakresie nałożenia ograniczeń prędkości, organ II instancji uznał bezpodstawność zarzutu Stowarzyszenia, ponieważ ww. opinia pozytywna, a ponadto w ocenie GDOŚ, zawieranie w treści decyzji warunków wynikających wprost z przepisów prawa jest zbędne. Prędkości projektowe dla poszczególnych klas dróg są natomiast określone w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowego uargumentowania w decyzji organu I instancji stanowiska co do konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, GDOŚ wskazał, że w punkcie II decyzji nałożono obowiązek jej przeprowadzenia na etapie uzyskiwania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej lub pozwolenia na budowę, wyjaśniając jednocześnie, że potrzeba ta wynika z konieczności ponownej analizy rozmieszczenia występowania herpetofauny oraz zastosowanych względem niej środków minimalizujących, ponownej analizy zagospodarowania stref najść przy przejściach dla zwierząt, zwłaszcza w odniesieniu do lokalizacji cieków wodnych oraz obiektów systemu odwadniającego, czy też dokładnego określenia szerokości terenu, który będzie zajęty pod pas drogowy, pozwalającego na określenie liczby drzew i krzewów koniecznych do wycięcia. Stąd zarzut był bezzasadny. Podobnie za nietrafny uznano zarzut braku wzięcia pod uwagę skumulowanych oddziaływań wynikających z realizacją innych przedsięwzięć infrastrukturalnych w rejonie Inwestycji. GDOŚ podkreślił, że decyzja i Raport zawierały analizy wskazujące na brak ponadnormatywnych emisji do środowiska. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego zabytków, GDOS zaznaczył, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Inwestycja nie będzie kolidować z obiektami zabytkowymi, a w trakcie prowadzenia robót ziemnych będzie prowadzony nadzór archeologiczny, którego warunki wynikają jednakże z przepisów ustawy o ochronie zabytków i nie mogą być nakładane w drodze decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Wnioskodawca wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 81 ust. 3 ustawy ocenowej poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i tym samym uznanie przez GDOŚ, że z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57 i art. 59 oraz art. 61 Prawa wodnego, co w konsekwencji przyczyniło się do odmowy wydania przez organ II instancji zgody na realizację przedsięwzięcia; 2. art. 6 ust. 2 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkowało zastosowaniem nowych zamiast dotychczas obowiązujących przepisów na podstawie art. 6 ustawy nowelizującej; 3. art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało zastosowaniem w niniejszej sprawie przepisów w brzmieniu nadanym tą ustawą, a nie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia jej w życie, tj. przed 1 stycznia 2018 r.; 4. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przy stosowaniu prawa wszelkich środków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron; 5. art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i dokładnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie przez organ II instancji oceny, która nie była oparta na całokształcie materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że przepisy zastosowane przez GDOŚ w niniejszej sprawie zostały zinterpretowane w sposób wadliwy, prowadzący ostatecznie do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na realizację Inwestycji. Zaznaczono przy tym błędna interpretację art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W ocenie Skarżącego, na dzień wydania decyzji RDOŚ należało stosować przepisy w brzmieniu według stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, a na dzień wydania decyzji GDOŚ stosować przepisy w brzmieniu według stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw oraz art. 81 ust. 3 (i inne wymienione w art. 545 ust. la ustawy Prawo wodne) ustawy OOŚ w brzmieniu obowiązującym przed zmianą. Jednocześnie podkreślono, że raport o oddziaływaniu na środowisko dla Inwestycji oraz poszczególnych wskaźników stanu wód obejmował wszystkie wymagane prawem elementy, a także został uzupełniony zgodnie z żądaniami RDOŚ. Wbrew stanowisku organu II instancji w Raporcie i jego uzupełnieniach przeanalizowano w pełnym zakresie oddziaływanie inwestycji na poszczególne elementy i wskaźniki oraz wykazano, że jej realizacja i eksploatacja nie będzie miała istotnego oddziaływania w tym zakresie, a tym samym nie będzie miała negatywnego wpływu na możliwość osiągnięcia wyznaczonych dla nich celów środowiskowych. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 545 ust. 1 Prawa wodnego, GDOŚ podkreślił, że przepis art. 81 ust. 3 ustawy ocenowej stanowił wyjątek od generalnej zasady stosowania przepisów w brzmieniu dotychczasowym, wyrażonej w przepisie przejściowym. Zaznaczono także, że wszelkie wątpliwości Skarżącego dotyczące podstaw prawnych zastosowania konkretnych przepisów w sprawie zostały mu wyjaśnione w toku postepowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2020.r, uchylającą decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] września 2017 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "[...]" Skarga była niezasadna. Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. art. 81 ust. 3 ustawy ocenowej. Organ odwoławczy zdaniem Skarżącego niesłusznie zastosował ten przepis uznając, że przedsięwzięcie wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57 i art. 59 oraz art. 61 Prawa wodnego z 2017 r. Należy wskazać, że skarżący zarzuca zastosowanie art. 81 ust. 3 ustawy ocenowej w brzmieniu nadanym ustawą Prawo wodne. Kwestia ta jednak wynika wprost z art. 545 ust. 1a Prawa wodnego. Zgodnie z art. 545 ust. 1 Prawa wodnego do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy ocenowej, stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r. Wyjątek wprowadza jednak art. 545 ust. 1a, który stanowi, że przepisy art. 64 ust. 2 pkt 3, art. 74 ust. 1 pkt 5, art. 77 ust. 2 pkt 3, art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 3 oraz art. 90 ust. 1b ustawy ocenowej stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą Prawo wodne. Warto przypomnieć, że przed nowelizacją art. 81 ust. 3 ustawy ocenowej brzmiał następująco: "Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.". Po nowelizacji natomiast zostało mu nadane następujące brzmienie: "Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację tego przedsięwzięcia, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy." Trafnie organ wskazał, że niezależnie od stosowania art. 81 ust. 3 ustawy ocenowej w brzmieniu nadanym ustawą Prawo wodne, Skarżący był zobowiązany do przedłożenia danych w zakresie Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. U. UE. L. z 2000 r., Nr 327 ze zm., dalej "Ramowa Dyrektywa Wodna"). Wśród celów tej dyrektywy wskazuje się, że Państwa Członkowskie powinny dążyć do osiągnięcia celu, jakim jest co najmniej dobry stan wód, poprzez określenie i wdrożenie koniecznych działań w ramach zintegrowanych programów działań, uwzględniając istniejące wspólnotowe wymogi. Tam gdzie aktualny stan wód jest dobry, powinien on zostać utrzymany. Dodatkowo w stosunku do wymogów dobrego stanu dla wód podziemnych jakakolwiek tendencja znacznego i trwałego wzrostu stężenia jakiegokolwiek zanieczyszczenia powinna zostać zidentyfikowana i odwrócona (26 preambuły). Dalej podnosi się, że powinno się dążyć do osiągnięcia dobrego stanu wód w każdym dorzeczu, tak aby działania w odniesieniu do wód powierzchniowych i wód podziemnych należących do tego samego systemu ekologicznego, hydrologicznego i hydrogeologicznego były skoordynowane (33 preambuły). Ramowa Dyrektywa Wodna określa dwa zasadnicze, powiązane ze sobą cele środowiskowe odnoszące się do wód powierzchniowych, do realizacji których zobowiązane są państwa członkowskie. Wynikający z art. 4 ust. a lit. a ppkt (i) obowiązkiem zapobiegania pogarszaniu stanu tych wód powiązany jest z wynikającym z art. 4 ust. 1 lit. a ppkt (ii) oraz (iii) dyrektywy obowiązkiem osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych. Dane państwo członkowskie jest zobowiązane - z zastrzeżeniem przyznania odstępstwa - do odmowy zgody na konkretne przedsięwzięcie, w przypadku gdy może ono spowodować pogorszenie się stanu części wód powierzchniowych lub gdy zagraża uzyskaniu dobrego stanu wód powierzchniowych lub dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego takich wód na dzień przewidziany w tej dyrektywie (pkt 51 wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV). Zasadniczą przyczyną uchwalenia Prawa wodnego było zapewnienie pełnego osiągnięcia celu Ramowej Dyrektywy Wodnej, implementowanej już w znacznej mierze we wcześniejszych krajowych aktach prawnych, jakim jest realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych (por. P. Korzeniowski, Rozdział 1 Zagadnienia ogólne [w:] Zgoda wodnoprawna, Warszawa 2021., P. Ćwiek, OMÓWIENIE [w:] Nowe prawo wodne. Omówienie. Pytania i odpowiedzi. Tekst ustawy, A. Cybulska i in., Warszawa 2017.). GDOŚ wskazał, że w raporcie pominięta została kwestia oceny skutków realizacji Inwestycji dla osiągnięcia celów środowiskowych określonych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, o których mowa w przepisach ustawy Prawo wodne. Jak wynika z art. 56 ustawy Prawo wodne, celem środowiskowym dla jednolitych części wód powierzchniowych niewyznaczonych jako sztuczne lub silnie zmienione jest ochrona oraz poprawa ich stanu ekologicznego i stanu chemicznego, tak aby osiągnąć co najmniej dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny wód powierzchniowych, a także zapobieganie pogorszeniu ich stanu ekologicznego i stanu chemicznego. Z kolei zgodnie z art. 57 ustawy Prawo wodne, celem środowiskowym dla sztucznych i silnie zmienionych jednolitych części wód powierzchniowych jest ochrona tych wód oraz poprawa ich potencjału ekologicznego i stanu chemicznego, tak aby osiągnąć co najmniej dobry potencjał ekologiczny i dobry stan chemiczny wód powierzchniowych, a także zapobieganie pogorszeniu ich potencjału ekologicznego oraz stanu chemicznego. Ponadto w myśl art. 61 ust. 1 ustawy Prawo wodne celem środowiskowym dla obszarów chronionych jest osiągnięcie norm i celów wynikających z przepisów, na podstawie których te obszary chronione zostały utworzone, a także przepisów ustanawiających te obszary lub dotyczących tych obszarów. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie wskaźników elementów hydromorfologicznych, których zmiana - wskutek oddziaływania planowego przedsięwzięcia - może wpłynąć niekorzystnie na wartości wskaźników biologicznych, a tym samym spowodować nieosiągnięcie dobrego stanu elementów biologicznych, przez to również i potencjału ekologicznego. Z tego właśnie względu wezwano do przedstawienia oceny wpływu planowanej inwestycji oddzielnie na każdą JCWP/SZCW i osiągnięcia celów środowiskowych, które zostały wymienione w art. 56, art. 57, art. 61 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że twierdzeń Skarżącego o braku istnieniu oddziaływania na JCWP i SZCW były gołosłowne, nie zostały poparte analizami ani stosownymi danymi. GDOŚ trafnie podkreślił, że przedstawienie w raporcie na s. 169 w Tabeli Oddziaływanie na wody powierzchniowe danych dotyczących wskaźników jakości wód powierzchniowych zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych czyści wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych (Dz. U. z 2011 r., nr 257, poz. 1545), bez wskazania wartości elementów hydromorfologicznych, biologicznych i fizykochemicznych dla poszczególnych JCWP/SZCW, było niewystarczające do przeprowadzenia prawidłowej i pełnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na cele środowiskowe dla danej JCWP/SZCW. Prawidłowa ocena dotycząca osiągnięcia celów środowiskowych, winna w świetle art. 81 ust. 3 ustawy, polegać, na ocenie wpływu zidentyfikowanych oddziaływań przedsięwzięcia na poszczególne wskaźniki jakości wód w zależności od ustanowionego dla danej JCWP celu środowiskowego, zaś niezbędnym do dokonania tej oceny jest porównanie przy pomocy tych wskaźników jakości wód, aktualnego stanu JCWP oraz przewidywanego stanu JCWP w przypadku realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 29.10.2015 r., II OSK 463/14, LEX nr 2093278.) Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko winno wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, a jeśli wpływ ten zostałby zdiagnozowany, to wykazane powinno być zaistnienie warunków, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 ustawy Prawo wodne. GDOŚ trzykrotnie bezskutecznie wzywał inwestora do przedłożenia niezbędnych danych dotyczących jakości wód, a wobec tego słusznie uznał, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do wykluczenia w niniejszej sprawie możliwość spowodowania nieosiągnięcia celów środowiskowych dla każdej JCWP/ SZCW, a za tym idzie spełniona została przesłanka negatywna do wydania decyzji o ustaleniu odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 9.10.2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych na podstawie ustawy ocenowej, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy z 9.10.2015r. przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wbrew zarzutowi Skarżącego organ odwoławczy nie stosował przepisów ustawy ocenowej po nowelizacji , poza art. 81 ust. 3 ustawy ocenowej, co zostało już wyjaśnione wyżej. Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie. Skarżący nie sprecyzował, jakie przepisy zostały zastosowane, a które spowodowały oddalenie wniosku. Oceniając poprawność przeprowadzenia postepowania dowodowego przez organ odwoławczy należy w pierwszym rzędzie wskazać, że jego rolą nie było tylko rozpatrzenie zarzutów odwołania, ale rozpatrzenie ponownie całej sprawy zgodnie z art. 15 kpa. Po drugie, zasadą, którą winien kierować się organ kompetentny w sprawach ochrony środowiska, jest zawsze zasad przezorności (ostrożności). Zasada ta odgrywa kluczową rolę w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Zasada ta, unormowana w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, dalej "P.o.ś.") stanowi, że kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Norma ta jest realizacją zawartej w art. 191 ust. 2 TFUE polityki Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska. Wskazano w nim, że polityka ta opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zasada ostrożności stanowi ogólną zasadę prawa unijnego nakładającą na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną (m.in. środowiska naturalnego) przed innymi interesami. Należy podkreślić, że środki ochronne przyjęte przez UE w ramach realizacji polityki w dziedzinie ochrony środowiska nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Państwa członkowskie mają obowiązek wyboru środków i formy ochrony najbardziej właściwych dla zapewnienia skuteczności dyrektyw. Przepis art. 6 ust. 2 P.o.ś. stanowi bezpośrednie odbicie zasady przezorności i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja, czy działalność. Wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem inwestora. Należy stwierdzić, że jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska", a nie na korzyść inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2002/15). Zasada ostrożności nie oznacza bezwzględnego zakazu podejmowania wszystkich inwestycji, które wiążą się z ingerencją w środowisko naturalne, lecz nakazuje odpowiednie rozpoznanie ryzyka dla środowiska w celu zezwolenia na realizację przedsięwzięć, które zgodnie z prawem są dopuszczalne (nieznaczące negatywne oddziaływanie albo znaczące negatywne oddziaływanie w szczególnych warunkach, w przypadku obszarów Natura 2000 określonych w art. 34 u.o.p.). Celem postępowania administracyjnego jest właśnie rozpoznanie tego ryzyka. Służy temu zarówno specjalny środek dowodowy, jaki jest raport oddziaływania na środowiska, jak też prowadzenie postępowania przez wyspecjalizowane organy, łączące wiedzę z zakresu prawa z wiedzą ekspercką z dziedziny ochrony środowiska. Należy podkreślić w tym miejscu, że raport oddziaływania na środowisko ma zasadnicze znaczenie w sprawie, w której inwestor występuje o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokument ten jest rodzajem dowodu, któremu prawo materialne przypisuje szczególne wymagania. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem, którego prawidłowe sporządzenie wymaga od jego autora określonej wiedzy fachowej i który w efekcie obejmuje tzw. wiadomości specjalne. Mimo że raport nie jest opinią biegłego w technicznoprawnym tego słowa znaczeniu, tj. w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., gdyż jest sporządzany nie na zlecenie organu, lecz inwestora, to raportowi - z uwagi zwłaszcza na jego kompleksowość, fachowość i centralne miejsce w procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - przypisuje się szczególną moc dowodową (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13, CBOSA). W literaturze trafnie podkreśla się, że "w postępowaniu administracyjnym zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W związku z tym w praktyce, nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ będzie musiał samodzielnie ocenić, czy raport ten uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia." (por. K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III, LEX/el. 2020, art. 66.) W przedmiotowej sprawi organ odwoławczy dysponujący specjalistyczną wiedzą z zakresu ochrony środowiska, wskazał na braki raportu, który legł u podstaw wydania pozytywnej decyzji w pierwszej instancji i zobowiązał skarżącego do jego uzupełnienia w określonym przez siebie zakresie. Trzykrotnie wzywał Skarżącego do podania informacji, których brak nie pozwalał ocenić w pełni ryzyka związanego z oddziaływaniem na środowisko. Skarżący nie podał żądanych informacji, co skutkowało w rezultacie odmową udzielenia zgody na przedsięwzięcie. W ocenie Sądu nie sposób uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. , 77 kpa i 80 k.p.a. To właśnie wnikliwie prowadzenie sprawy przez organ odwoławczy skutkowało wzywaniem skarżącego do uzupełnienia określonych informacji w raporcie w określonym zakresie, natomiast czynienie tego trzykrotnie wynikało z dostrzegania wagi przedsięwzięcia dla regionu. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do przerzucenia na Skarżącego ciężaru dowodów. Należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia opiera się przede wszystkim na raporcie oddziaływania na środowisko. Podlega on ocenie, strony mogą składać inne wnioski dowodowe, a organ także z urzędu sięgać po inne środki dowodowe, nie ulega jednak wątpliwości, że podstawowym środkiem dowodowym w toku postępowania, w którym dokonuje się oceny danego przedsięwzięcia na środowisko, jest właśnie raport oddziaływania przedsięwzięcia. Chcąc wyjaśnić wątpliwości dotyczące ryzyka związanego z danym przedsięwzięciem, organ prowadząc postępowanie administracyjne, jest uprawniony do wzywania do uzupełnienia raportu we wskazanym przez siebie zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., IV SA/Wa 15/07, LEX nr 362515). Nie ulega wątpliwości, że raport powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, a także wskazywać, jakie obowiązują w tym zakresie standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2005 r., IV SA/Wa 1745/05, LEX nr 189799, K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III, LEX/el. 2020, art. 66 ). Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi, organ podjął wszelkie dostępne mu środki, aby w sposób dokładny i wnikliwy wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, lecz Skarżący trzykrotnie uchylił się od uzupełnienia raportu w żądanym zakresie. Należy zaznaczyć, że to rolą inwestora, a nie organu, jest przedłożenie raportu oddziaływania na środowisko, natomiast organ dokonuje jego oceny, a gdy jest konieczne wzywa do jego uzupełnienia czy też przeprowadza inne konieczne dowody. Kwestia sprowadza się do tego, czy żądanie do wezwania do uzupełnienia raportu był w danych okolicznościach uzasadnione czy też nie. W ocenie Sądu – jak zostało to już wskazane wyżej – wezwanie był zasadne, a zakres koniecznego do ustalenia stanu faktycznego, a co za tym idzie pozwalającego na materiału dowodowego, wyznaczała norma materialnoprawna, w tym przypadku art. 81 ust. 3 ustawy ocenowej. Skarżący nie wyartykułował wprost jako zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a , zarzucił jednak, że uzasadnienie decyzji GDOŚ jest wewnętrznie niespójne. W ocenie Sądu uzasadnienia spełnia kryteria wskazane w tym przepisie, jest jasne i logiczne, pozwala na poznanie motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy. Podane przez Skarżącego przykłady rzekomej niespójności uzasadnienia mają pokazać w istocie zbędność wezwań do uzupełnienia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez GDOŚ. Argumenty takie mogłyby zostać powoływane w ewentualnej skardze na przewlekłość prowadzenia postępowania (jako czynności pozorne, nie prowadzące do rozpoznania istoty sprawy), czego jednak nie dotyczy niniejsza sprawa. Nietrafny był również argument Skarżącego dotyczący tego, że decyzja stanowi dla niego karę za zaniedbania innych użytkowników i zarządców wód, a co za tym idzie narusza zasadą zanieczyszczający płaci. Obowiązkiem Inwestora było przedłożenie raportu, który pozwoliłby na identyfikowanie wszystkich zagrożeń dla środowiska, w szczególności wszelkich danych niezbędnych do oceny możliwości osiągnięcia celów środowiskowych dla każdej JCUZP/SZCW. Wówczas organy ochrony środowiska mogłoby dokonać pełnej oceny skutków realizacja Inwestycji dla środowiska. Chybiony był również zarzut związany z naruszeniem przez zaskarżoną decyzję zasad zrównoważonego rozwoju, zdefiniowanego w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W myśl tego przepisu zrównoważony rozwój oznacza taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Kwestie równowagi przyrodniczej i trwałości podstawowych procesów przyrodniczych są zatem istotne przy ocenie, czy można mówić w danym przypadku o zrównoważonym rozwoju. W ocenie Sądu trafnie GDOŚ wskazał, że realizacja inwestycji co do której nie można wykluczyć, że nie wpłynie ona negatywnie na osiągnięcie celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy Prawo wodne, jest sprzeczna z zasadą zrównoważonego rozwoju. Z uwagi na powyższe skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.