IV SA/Wa 2232/16

Dnia 9 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2016r., nr [...] w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" – [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 roku, numer [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2016r., nr [...]. W piśmie z dnia 27 lipca 2016r. Fundacji "[...]" – [...] z siedzibą w [...] wniosła za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 roku w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]". W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2016r., nr [...]. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że istnieje ryzyko spowodowania nieodwracalnych skutków w aspekcie prawnym i faktycznym, gdyby rozpoczęła się realizacja inwestycji. W ocenie skarżącego istnieje ryzyko wydania kolejnych decyzji w procesie inwestycyjnym – decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przypadku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności skutków wywołanych brakiem wstrzymania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]" nie da się później odwrócić. Aspekt faktyczny obejmuje zniszczenie środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego, zniszczenie zasobów dziedzictwa kulturowego oraz szkody społeczne. Skarżący stoi na stanowisku, iż po rozpoczęciu budowy drogi nie jest możliwe przywrócenia stanu poprzedniego, w tym odbudowy domów rozebranych w wyniku realizacji inwestycji, przywrócenia zieleni do stanu obecnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.", zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 p.p.s.a. i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006r., II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004r., GZ 138/04, LEX nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009r., II FZ 39/09, LEX nr 489786 – wszystkie dostępne również na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Podnieść należy, że instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta ostateczna decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uchylająca w części decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2016 roku, którą określono środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzja organu I instancji – decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2016 roku. Zatem nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji objęte wnioskiem o wstrzymanie są rozstrzygnięciami nie wymagającymi, a wręcz nie nadającymi się do wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nie nakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006r., I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76) i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008r., II SA/Wr 411/08, Lex nr 504587]. Decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2009r., sygn. akt II OZ 665/09, Lex nr 552936; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Gd 634/09, Lex nr 630457). Przedmiot tej decyzji wyklucza możliwość jej wykonania. Decyzja taka nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia można uznać za promesę ustalenia warunków zabudowy i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu po spełnieniu określonych w tej decyzji środowiskowych uwarunkowań. Jednakże istnienie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia nie oznacza, że właściwy organ administracji na jej podstawie niejako "automatycznie" wyda decyzję o pozwoleniu na budowę. Nastąpi to w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego przysługują stronie stosowne środki zaskarżenia. Zatem inwestycja skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i dopiero wówczas można będzie mówić o możliwości doznania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia komukolwiek znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania. Decyzja ta nie nadaje się również do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego, bowiem nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – nie może podlegać wstrzymaniu jej wykonanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario i art. 61 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.