IV SA/Wa 2242/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. - oddala skargę - IV SA/Wa 2242/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].09.2010 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy swą uprzednią decyzję z dnia [...].07.2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...].10.1958 r. w przedmiocie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa : Zakłady Spożywcze P. - Przetwórnia Owocowo- Warzywna sp. z o. o. w P., ul. [...], w części dotyczącej nieruchomości K. , pow. W., o pow. 6 morgów, czyli 3 ha 3300 m2. W prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu Minister ustalił, że nad przedsiębiorstwem tym ustanowiono uprzednio przymusowy zarząd państwowy (zarządzeniem Min. Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...].11.1952 r.) obejmując nim także przedmiotową nieruchomość, na której urządzone było to przedsiębiorstwo. Stało się tak w czasie, gdy owa nieruchomość wg zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...].02.2008 r. stanowiła współwłasność W. W. i E. W.. Kwestionowane orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...].10.1958 r. miało zaś jedynie charakter deklaratoryjny, skutek materialnoprawny nastąpił zaś w dniu [...].03.1958 r., z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25.02.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym (zastosowanie znalazł art. 9 ust.2, nie nastąpił bowiem zwrot określony w art. 7 ust. 1 tej ustawy). W ocenie organu usytuowane na tej nieruchomości liczne budynki fabryczne niezbędne były do funkcjonowania tego przedsiębiorstwa, co wykluczało zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w stosunku do orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...].10.1958 r. w przedmiocie przejścia na własność Państwa tego przedsiębiorstwa w części dot. przedmiotowej nieruchomości. Wystarczającą przesłanką do przejęcia był bowiem fakt pozostawania przez nie pod przymusowym zarządem państwowym i nie miał znaczenia fakt korzystania przez to przedsiębiorstwo z przedmiotowej nieruchomości jedynie w oparciu o zawartą umowę dzierżawy. Minister wywiódł - odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - iż pojęcie przedsiębiorstwa należy rozumieć w ujęciu funkcjonalno-przedmiotowym, w myśl art. 19 ust. 1 w zw. art.18 zd 2 cyt. ustawy i przedmiotową nieruchomość potraktować jako własność osobistą nie podlegającą zwrotowi. Powiązanie więc losów przedsiębiorstwa z nieruchomością, na której zostało zorganizowane zabezpieczało jego dalsze funkcjonowanie i zdolność produkcyjną. Odnosząc się natomiast do kwestii braku publikacji w Monitorze Polskim zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...].11.1952 r. o objęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym Minister stwierdził, że fakt ten nie miał wpływu na skuteczność tego zarządzenia. Wywiódł to z art. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30.12.1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP "Monitor Polski", wskazując, iż obowiązek ogłaszania dotyczy tylko aktów tam wskazanych, a więc takich zarządzeń, które nie zostały skierowane do indywidualnych adresatów. W ocenie Ministra zatem, ogłoszenie takiego zarządzenia w Monitorze Polskim nie było warunkiem jego skuteczności, co potwierdza praktyka organu. Odpierając kolejny zarzut wniosku Minister wyjaśnił, iż nie jest przedmiotem tego postępowania ocena, czy istniały podstawy do objęcia tego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym. Postępowanie takie mogłoby być prowadzone osobno na wniosek właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. We wniesionej skardze pełnomocnik następcy prawnego jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości – J. R. zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem, iż kwestionowane orzeczenie nacjonalizacyjne : - wydano na podstawie nieistniejącego w obrocie prawnym zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...].11.1952 r., podczas gdy podanie do publicznej wiadomości, którego tu zabrakło, było warunkiem koniecznym do stwierdzenia faktu ustanowienia tego zarządu; - dotyczyło nieruchomości dzierżawionej, nie stanowiącej przedmiotu własności tego przedsiębiorstwa; - wskazaną w orzeczeniu podstawą prawną przejęcia był art. 9 w zw. z art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym, a nie jej art. 17 i 19, na które to powołał się Minister w zaskarżonej decyzji. Nadto znaczenie ma fakt, że właściciele przedmiotowej nieruchomości nigdy nie utracili nad nią władania, bowiem oddali ją tylko w posiadanie zależne. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki w całości podtrzymał swe stanowisko oraz wskazał, iż skoro przedmiotowa ustawa nie regulowała pojęcia "mienie osób trzecich", to nie miało znaczenia do kogo należała nieruchomość znacjonalizowana wraz z przedsiębiorstwem. Jednocześnie przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, iż wskazanie w decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym niewłaściwego przepisu prawnego (art. 9 cyt. ustawy w miejsce jej art. 18 i 19) nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, skoro w przedmiotowej ustawie istniały stosowne przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach, co Sąd stwierdził rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu dla stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...].10.1958 r. w przedmiocie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa : Zakłady Spożywcze P. - Przetwórnia Owocowo-Warzywna sp. z o. o. w P., ul. [...], w części dotyczącej nieruchomości K. pow. W., o pow. 6 morgów, czyli 3 ha 3300 m2 konieczne jest uprzednie podważenie - również w tym trybie nadzwyczajnym - zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...].11.1952 r. o objęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym, co trafnie dostrzegł Minister w zaskarżonej decyzji. Z tego względu, choć nie do końca decyzja ta została prawidłowo uzasadniona i niektóre jej sformułowania budzą zastrzeżenia Sądu, uchybienia te nie prowadzą do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie należy zauważyć, że analiza dokumentów archiwalnych odnalezionych w tej sprawie, które znalazły się w jej aktach administracyjnych, nie potwierdza istnienia znacjonalizowanego wskazanym orzeczeniem przedsiębiorstwa pod nazwą Zakłady Spożywcze P. - Przetwórnia Owocowo-Warzywna sp. z o. o. w .P.. Odnaleziono natomiast dokumenty tyczące Fabryki Artykułów Spożywczych "P." sp. z o. o. (po przeszukaniu zespołów archiwalnych począwszy od 1944 r.) Jednocześnie w wyniku sprawdzenia ewidencji akt Rejestru Handlowego w zespole Sąd Okręgowy w W. 1917-1944 [1960] w księdze [...] pod nr. 9934 odnaleziono wpisy dot. Firmy "P. sp. z o. o. Fabrykacja artykułów spożywczych i innych oraz handel nimi" obejmujące lata 1935-1943. Ostatni zaś wpis z [...].11.1943 r. dotyczył wykreślenia tej spółki w zw. z jej likwidacją (por. pismo Archiwum Państwowego W/ z dnia [...]12.2007 r. skierowane do Min. Gospodarki). Dokumenty te zdają się wskazywać na to, iż orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...].10.1958 r. w przedmiocie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa : Zakłady Spożywcze P. - Przetwórnia Owocowo-Warzywna sp. z o. o. w P., ul. [...] w rzeczywistości winno odnosić się do Fabryki Artykułów Spożywczych "P." sp. z o. o., skoro spółka działająca pod firmą "P. sp. z o. o. Fabrykacja artykułów spożywczych i innych oraz handel niemi" została zlikwidowana już w 1943 r. Jakkolwiek Minister nie poczynił szczegółowych ustaleń w tym zakresie, to jednak należy przyjąć, że niedokładność w określeniu nazwy przejętego przedsiębiorstwa, faktycznie istniejącego, funkcjonującego w formie sp. z o. o., nie miała w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia. Kwestia ta jednakże wymagałaby bliższego zbadania w ewentualnym postępowaniu nieważnościowym, odnoszącym się do zarządzenia o objęciu tego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie ma także dokumentacji, która wskazywałaby na jakiej podstawie wskazana Spółka korzystała z przedmiotowej nieruchomości – K. , pow. W., o pow. 6 morgów, czyli 3 ha 3300 m2. Umowa dzierżawy, o której wspomina organ nie została włączona do akt administracyjnych tej sprawy. Jej istnienia jednakże nie kwestionuje zarówno organ nadzoru, jak i strona skarżąca. Jeśli zatem przyjąć, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...].02.2008 r., iż nieruchomość ta wówczas stanowiła współwłasność W. W. i E. W., a więc odrębnych podmiotów w stosunku do sp. z o. o., mającej osobowość prawną oraz własny majątek, to objęcie jej orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...].10.1958 r. w przedmiocie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa w świetle obowiązujących przepisów nie jest oczywiste. Zasadnicza wątpliwość w rozpatrywanej sprawie - w aspekcie wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - jawi się zatem co do oceny, czy mienie nieruchome, konieczne do funkcjonowania przedmiotowego przedsiębiorstwa można uznać za "włączone do składników przedsiębiorstwa" w chwili ustanowienia przymusowego zarządu państwowego. Postawienie tej kwestii stworzyło konieczność dokonania oceny charakteru mienia nieruchomego, stanowiącego własność osób trzecich wobec właściciela przedsiębiorstwa, przy ustalaniu wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa orzeczenia o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa objętego przymusowym zarządem państwowym (wraz z nieruchomością). Minister Gospodarki stoi na stanowisku, iż jeżeli określony składnik mienia wchodził w skład struktury przedsiębiorstwa i został objęty przymusowym zarządem państwowym, to niezależnie od stosunków własnościowych i reguł jego wprowadzenia do przedsiębiorstwa podlegał on nacjonalizacji. Wywodzi to z art. 18 zd. 2 cyt. ustawy z dnia 25.02.1958 r. Przeciwny pogląd przedstawia strona skarżąca. Jednakże w orzecznictwie Sądów Administracyjnych kwestia ta na przestrzeni lat nie była traktowana jednolicie i to niezależnie od tego czy przejęte przedsiębiorstwo objęte było uprzednio przymusowym zarządem państwowym, czy też nie. Niektóre orzeczenia regulację tę wiązały wyłącznie z art. 17 tej ustawy, inne zaś odnosiły ją do całego wskazanego aktu prawnego, a więc i przejmowanych przedsiębiorstw, uprzednio objętych przymusowym zarządem państwowym. Skoro zatem określona norma prawna została w ten sposób skonstruowana przez ustawodawcę, iż może być rozmaicie interpretowana, przez co w praktyce wykładana jest niejednolicie (jak wskazuje orzecznictwo Sądów Administracyjnych) - nie jest to w ocenie Sądu, podstawa do stwierdzenia, iż w oparciu o tę normę można mówić o wydaniu ocenianego w trybie nieważnościowym orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, czy też bez podstawy prawnej, w wyniku przyjęcia jednej z możliwych jej interpretacji. W doktrynie prawa administracyjnego przeważa stanowisko, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi w przypadku naruszenia przepisów o treści ustalanej w bezpośrednim ich rozumieniu albo takich, których interpretacja nie prowadzi do rozbieżnych wniosków (J. Borkowski [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 273). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem, gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (v. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, Lex nr 354687, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06, Lex nr 319171). Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2004 r., OSK 221/04, Lex nr 180747). W tym stanie rzeczy, nie przesądzając na tym etapie postępowania administracyjnego ostatecznego wyniku niniejszej sprawy, za trafne należało uznać stanowisko Organu nadzoru, iż kwestią podstawową jest ustalenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, czy zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...].11.1952 r. o objęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa lub wręcz bez podstawy prawnej - w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie takie winno zostać zainicjowane w pierwszej kolejności. Wbrew jednakże stanowisku Ministra, za uprawnionego do jego zainicjowania należałoby uznać także skarżącego, w zakresie objęcia przymusowym zarządem państwowym przedmiotowej nieruchomości. Jak się bowiem obecnie jednolicie przyjmuje w orzecznictwie Sądów Administracyjnych wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanego zarządzenia (odpowiednio w odniesieniu do wskazanej nieruchomości) powoduje zniesienie jego skutków prawnych w stosunku do tego przedsiębiorstwa (danej nieruchomości wraz z nim przejętej) od dnia wydania przedmiotowego zarządzenia. W efekcie zniesienie to oznaczałoby, że w stosunku do tej nieruchomości nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 2 oraz 9 ust. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym. Jednocześnie należy podkreślić, iż nie zasługuje na aprobatę stanowisko Ministra sugerujące, że nastąpiło jedynie niedokładne powołanie podstawy prawnej w kwestionowanym orzeczeniu z dnia [...].10.1958 r., co pozwalałoby na przyjęcie, iż przejęcia owej nieruchomości dokonano zasadnie, w oparciu o art. 17 cyt. ustawy. Wprawdzie ustawa z dnia 25.02.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym w art. 17 pkt 2 lit. a przewidziała możliwość jej stosowania również m. in. do przedsiębiorstw nie będących pod tym zarządem, a więc przedsiębiorstw objętych we władanie Państwa bez tytułu prawnego i to tylko takich, których władanie osoby uprawnione utraciły do 31.12.1954 r. W rozpatrywanej sprawie jednakże kwestionowane orzeczenie z dnia [...].10.1958 r. jako swą podstawę wyraźnie powołało art. 9 ust. 2 cyt. ustawy przyjmując jednoznacznie, iż przedsiębiorstwo to było uprzednio pod przymusowym zarządem państwowym, w oparciu o stosowne zarządzenie właściwego ministra. Nie zamierzano zatem kwalifikować tej sytuacji jako wypełniającej hipotezę art. 17 pkt 2 lit. a ustawy, a więc uregulowania odmiennego, odnoszącego się do innych przedsiębiorstw nieobjętych w zarząd, których władanie osoby uprawnione utraciły do 31.12.1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych (bez tytułu prawnego), a więc nie w oparciu o przepisy dekretu z 16.12.1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr.P.P. nr 21, poz. 67 ze zm.). Nadto gdyby nawet zaakceptować stanowisko prezentowane przez Ministra, to i tak nie mogłoby ono prowadzić do skutków przez organ sugerowanych. Nie można zgodzić się bowiem, iż wygaśnięcie w 1950 r. umowy dzierżawy tej przetwórni przez [...] Zakłady Przetwórstwa Owocowo- Warzywnego w W. (por. pismo Centralnego Zarządu Przemysłu Owocowo- Warzywnego skierowane do Ministerstwa Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...].07.1952 r. wnoszące o objęcie tego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym.) i trwanie stanu bezumownego korzystania uprawniałoby do zastosowania art. 17 pkt 2 lit. a tej ustawy. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy m. in. w orzeczeniu z dnia 22.03.1960 r., sygn. akt IV CR 1031/59, OSNC 1962/1/9, a skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Nadto należy podkreślić, iż w wyniku oceny prawnej przedstawionej przez Sąd w niniejszej sprawie, znaczenie braku publikacji w Monitorze Polskim zarządzenia Min. Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...].11.1952 r. o objęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym winno zostać ocenione właśnie w postępowaniu nadzwyczajnym, tyczącym tego zarządzenia. Z tego względu dokonywanie przez Ministra oceny w tym przedmiocie w niniejszym postępowaniu należy uznać za przedwczesne, wykraczające poza przedmiot rozpatrywanej sprawy i nie wiążące organu, który ewentualnie będzie oceniał w trybie nieważnościowym owo zarządzenie. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) mając na uwadze, iż wskazane uchybienia Organu nadzoru nie mają istotnego wpływu na wynik tej sprawy, jako niezwiązane z niniejszym postępowaniem - orzekł jak w sentencji.