IV SA/Wa 2249/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S. budynku mieszkalno – usługowego o poddasze mieszkalne. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Po rozpatrzeniu wniosku L. i E. Z. Burmistrz Miasta S. powyżej opisaną decyzją ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B. wskazując, iż błędnie ustalono lokalizację oraz realizację inwestycji jako inwestycję na działce [...], podczas gdy inwestycja została również wykonana na działce nr ew. [...]. Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przytoczyło brzmienie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zdaniem organu z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie o odpowiedniej skali granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu drugiej instancji w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że załączona do zaskarżonej decyzji analiza spełnia wskazane wyżej wymagania. W analizie w sposób dokładny określono parametry wszystkich obiektów, które znalazły się w obszarze analizowanym. Wzięto również pod uwagę parametry wynikające ze zrealizowanego już obiektu, którego postępowanie dotyczy. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji uwzględnił w sporządzonej analizie parametry wynikające z zabudowy już istniejącej na nieruchomości wskazanej we wniosku przez inwestora. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało również, że spełnione zostały przesłanki wymienione w pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 8 listopada 2012 r. L. Z. i Z. Z. doprecyzowali, że jako teren inwestycji wskazują wyłącznie działkę ew. nr [...]. To inwestor decyduje jaka działka ewidencyjna ma stanowić teren inwestycji, a organ rozstrzygający sprawę, nie ma uprawnień aby w to ingerować. Organ ma obowiązek ocenić czy na danym terenie, możliwe – w świetle obowiązujących przepisów prawa – jest posadowienie danej inwestycji. W niniejszym postępowaniu organ miał obowiązek ocenić nie legalność dokonanej inwestycji, ale potencjalną ocenę istnienia możliwości zainwestowania danego terenu w określony we wniosku sposób. Za nietrafne organ uznał zarzuty dotyczące błędnego określenia linii rozgraniczających inwestycji, lokalizacji inwestycji czy ustaleń dotyczących spływu wód opadowych. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, skarżąca wskazała, że nadbudowa poddasza mieszkalnego istnieje na działkach [...] na dwóch budynkach mieszkalno – usługowych. Ponadto błędnie określono linie rozgraniczające inwestycji wraz z lokalizacją inwestycji. Zdaniem skarżącej inwestorzy przystępując do legalizacji samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie na działach nr [...] złożyli wniosek o wydanie warunków zabudowy i wskazali wyłącznie działkę nr ew. [...] co jest nieprawdą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 675/11 wskutek skargi wniesionej przez L. Z. i E. Z. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. uchylającą decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] września 2010 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie poddasza mieszkalnego na istniejącym budynku mieszkalno – usługowym położonym na działce [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania. Sąd wskazał, że podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchybienia (skutkujące zastosowaniem art. 138 § 2 kpa) tj. ograniczenie wniosku wyłącznie do działki ew. nr [...] mające wpływ na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i ostatecznie zmiana przedmiotu sprawy z przebudowy budynku na nadbudowę budynku, nie są okolicznościami powodującymi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wyjaśnienie kwestii pominięcia działki ew. nr [...] w rozstrzygnięciu nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, a jedynie prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego i wyciągnięcia na jego podstawie logicznych wniosków. Sąd ponadto wskazał, że procedując w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w ramach postępowania legalizacyjnego, organ nie musi wyjaśniać, na jakich działkach doszło do samowoli budowlanej. Dysponentem wniosku jest bowiem inwestor i to on ostatecznie poniesie negatywne konsekwencje, jeśli nie obejmie zakresem, całości zrealizowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. okoliczności uzasadniające wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji z obrotu, nie wymagały ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Burmistrza Miasta S. w całości lub znacznej części, a jedynie wymagają prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego i podniósł, że kontrolowane rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie zawiera argumentów wskazujących na konieczność zastosowania art. 138 § 2 kpa, zatem wydane zostało z naruszeniem przepisu postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania. Zasadniczą kwestią jest więc to, czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w cytowanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa po raz drugi rozpoznawana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - po uchyleniu decyzji i wydaniu nowego orzeczenia - Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku (wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2007 r., I SA/Kr 988/06, M. Podatkowy 2007/8/3). Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., I SA/Wa 1597/06, LEX nr 320090). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Zdaniem Sądu wytyczne wskazane w powyżej opisanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały przez organ wykonane, choć rozpatrując sprawę po wyroku Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie uchyliło decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] września 2010 r. wobec nieuzyskania od inwestorów odpowiedzi na pytanie jakie działki obejmuje wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i braku możliwości dokonywania przez organ interpretacji wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Wobec powyższego, po uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta S., organ pierwszej instancji zwrócił się do inwestorów o sprecyzowanie wniosku i w konsekwencji w aktach sprawy znajduje się pismo L. Z. i E. Z. (k. 67 teczka 2/3 akt administracyjnych), z którego wynika, że terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest tylko teren działki [...], a zamierzeniem inwestycyjnym jest nadbudowa istniejącego na działce [...] budynku mieszkalno – usługowego. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte w związku z prowadzonym, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 tj. ze zm.) przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem w sprawie legalności remontu budynku mieszkalno-usługowego, znajdującego się na działce ew. nr [...] położonej w S. przy ul. [...]. Istotą decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w ramach postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, czy określony obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem bez przedłożenia takiej decyzji w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie będzie możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej. Konieczne jest również poprzedzenie decyzji o warunkach zabudowy analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 roku, sygn. akt II OSK 1643/09, ogólnodostępny w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.qov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, prawidłowe są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i mogły stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji. Przewidziana przepisami art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a)-c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze należy powtórzyć argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego już w niniejszej sprawie, że procedując w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w ramach postępowania legalizacyjnego, organ nie musi wyjaśniać, na jakich działkach doszło do samowoli budowlanej. Dysponentem wniosku jest bowiem inwestor i to on ostatecznie poniesie negatywne konsekwencje, jeśli nie obejmie zakresem wniosku, całości zrealizowanego przedsięwzięcia. Ponadto wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2008 r., z którego wynika, obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalno – usługowego o poddasze mieszkalne, znajdującego się na działce nr ew. [...] położonej w S. Tak więc nie znajdują potwierdzania w aktach sprawy zarzuty skarżących, że nadbudowy dokonano na dwóch istniejących budynkach (również na działce nr ew. [...]). Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazują, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób właściwy zastosowała przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.