IV SA/Wa 225/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra,, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Starosta W. na podstawie art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2016r., poz. 2147 ze zm., zwana dalej : ‘’ugn’’) w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ( Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm., zwane dalej: ‘’pwurap’’ lub "ustawa") oraz art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. odmówił B. T. (dalej: "skarżąca", "strona") ustalenia odszkodowania za ¼ udziału nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu nr [...] o pow. [...] m, zajętą pod drogę publiczną - ul. [...], która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy-Miasta W., co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], znak: [...]. Od powyższej decyzji, za pośrednictwem Starosty W., strona złożyła odwołanie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 73 pwurap i nie ustalenie odszkodowania za udział ¼ w nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę ewidencyjną [...] z obrębu nr [...], - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7; art. 77 § 1; art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzącego w szczególności do błędu w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji poprzez błędne uznanie, iż wniosek o ustalenie odszkodowania za udział ¼ w nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu nr [...] o pow. [...] m kw., nie został złożony w terminie. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9a ugn, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji w szczegółowym uzasadnieniu swego stanowiska przyznał, iż skarżąca wystąpiła z wnioskiem o odszkodowanie jako spadkobierczyni T. S. Jednak ani do pisma z dnia 11.09.2017r., ani do pisma uzupełniającego z dnia 2 października 2017r. nie załączyła wniosku złożonego w sprawie odszkodowania. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało także jakoby T. S. składał w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. wniosek o ustalenie odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 pwurap, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się, za odszkodowaniem, z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Ust. 4 tego przepisu mówi natomiast, iż będzie ono ustalane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Wszcząć takie postępowanie może wyłącznie właściciel nieruchomości. Termin do złożenia wniosku jest terminem prawa materialnego i ma charakter prekluzyjny, co oznacza, że nie podlega przywróceniu. Przekroczenie zakreślonego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia. Organ zauważył, że B. T. składając wniosek z dnia [...] września 2017 r. o ustalenie odszkodowania nie przedstawiła organowi dokumentu, z którego wynikałoby, że jest ona - jako spadkobierczyni T. S. - dysponentem prawa o odszkodowanie, w związku ze złożeniem przez ojca wniosku o odszkodowanie do 31 grudnia 2005 r. W ocenie Wojewody [...], organ I instancji rozstrzygając sprawę posłużył się właściwymi przepisami prawa materialnego, w związku z czym jego decyzja jest prawidłowa. B. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu: - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów, polegające na przyjęciu, że nie zaszły przesłanki do uznania, iż wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony w ustawowym terminie przez uprawniony podmiot; - naruszenie art. 7, art. 74 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i nienależytą jego ocenę, przejawiającą się na wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przedwcześnie, tzn. bez zebrania całego koniecznego do wyjaśnienia sprawy materiału dowodowego; - naruszenie art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania rozprawy, podczas gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów strony; - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji wątpliwości organu co do prawidłowości udzielenia pełnomocnictwa. Nadto skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: niezastosowanie art. 73 pwurap i nieustalenie odszkodowania za udział ¼ w nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu nr [...], w sytuacji, gdy wniosek o wypłatę i ustalenie odszkodowania został złożony dla całej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu nr [...]. Skarżąca wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...], jak również decyzji Starosty W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje poprzednie stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Przechodząc do oceny zasadności skargi, Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca złożyła skutecznie tj. w terminie wskazanym w ustawie pwurap, wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 73 ust. 4 pwurap odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Wynika to z wyraźnego zapisu ustawy. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasało (tak NSA w wyrokach z dnia: 1 lutego 2007r., sygn. akt I OSK 394/06, LEX nr 348011; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09 oraz z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2258/11). Powyższy kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który kilka razy badał powyższy przepis, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją. Wskazać tu należy na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, z dnia 15 września 2009r., sygn. P 33/07 oraz z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie sygn. K 20/09. Wnioski Trybunału sprowadzały się do tego, że zawarty w art. 73 ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom, a ponadto jest zgodny z zasadą dopuszczalnych, proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jako spadkobierczyni współwłaściciela działki nr ew. [...] z obrębu nr [...] o pow. [...] m wniosek o wypłatę odszkodowania złożyła w dniu 11 września 2017 r. Wniosek ten zawiera wszystkie niezbędne elementy, aby zindywidualizować roszczenie wnioskodawczyni. Przywołano bowiem w tym piśmie decyzję Wojewody [...] z 5 października 2006 r., na mocy której tenże stwierdził nabycie przez Gminę Miasto W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr ew. [...]. Podano także dokumenty wskazujące, że ojciec wnioskodawczyni – T. S. był współwłaścicielem w ¼ przedmiotowej działki, przejętej pod drogę publiczną. Jednocześnie wniosek wskazuje, że w przedmiocie odszkodowania za przejętą działkę zostały wydane decyzje administracyjne, nie przyznające jednak odszkodowania na rzecz T. S., czy jego spadkobierców. Na etapie postępowania administracyjnego skarżąca zmodyfikowała stanowisko i twierdziła, że w imieniu jej - żyjącego w dacie składania - ojca T. S., wniosek o odszkodowanie złożyła Z. D.. Zdaniem Sądu, aby dokonać pełnej oceny zaskarżonej decyzji konieczne było zbadanie akt postępowania w zakresie postępowania o odszkodowanie prowadzonego z wniosku Z.D. Z akt tych wynika, że owo postępowanie pierwotnie dotyczyło żądania obejmującego odszkodowanie za przejęcie całej działki, nie zaś przysługującego Z. D. udziału w przedmiotowej działce. Organ prowadził postępowanie w tamtej sprawie dokonując wyceny nieruchomości jako całej działki. Znajduje to potwierdzenie w treści decyzji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. przyznającej odszkodowanie Z. D. w pełnej wysokości, wynikającej z wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę A. Z. (operat z [...] czerwca 2008 r.). Wojewoda [...] jednakże uchylił wskazaną decyzję (decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2009 r.) i postępowanie w sprawie odszkodowania toczyło się na nowo. W toku dalszego postępowania organ dopiero ustalił, że przejęta działka stanowiła współwłasność dwóch osób, nie zaś wyłącznie Z. D. W konsekwencji Starosta W. wydał w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzję ustalającą odszkodowanie, jednakże tylko w zakresie obejmującym ¾ prawa własności tj. dotyczącym Z. D. W toku postępowania jednak na jego wstępnym etapie organ działał w przekonaniu, że proceduje odnośnie odszkodowania za całą działkę. W aktach tamtego postępowania zanotowano dokument obejmujący oświadczenie T. S. datowane na [...] lutego 2001 r., złożone w obecności W. S., S. S., Z. D. i podpisane przez T. S., jak również wymienione osoby, w tym w szczególności Z. D. Z oświadczenia tego wynika, że T. S. przekazał nieodpłatnie Z. D. swój udział w przedmiotowej działce. Jest oczywiste, że T. S. nie był władny przekazać udziału w działce przejętej pod drogę z tego względu, że prawo własności do tej działki utracił z dniem 1 stycznia 1999 r. W zamian jednak uzyskał roszczenie o odszkodowanie z tytułu przejętej działki. Przelew wierzytelności zaś nie wymaga formy aktu notarialnego. Nadto jak się wskazuje w orzecznictwie przelew roszczenia o odszkodowanie jest dopuszczalny (vide wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06). Z uzasadnienia decyzji Starosty W. z dnia 11 kwietnia 2016 r. nie wynika, aby Z. D. występowała także w imieniu zmarłego kuzyna T. S. Nie wynika także, aby organ podjął rozważania, czy Z. D. występuje wyłącznie we własnym imieniu do całości działki (jako ewentualny beneficjent przelewu wierzytelności dokonanej przez T. S.), czy też jedynie do tej części, która wynika ze zbioru dokumentów tj. przyznanego przez organ ¾ udziału). Kwestia ta jednak nie może podlegać badaniu w niniejszym postępowaniu, gdyż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w innym postępowaniu, wszczętym wnioskiem skarżącej z dnia 11 września 2017 r. i zakończonym zaskarżoną decyzją. Wniosek ów wszczyna odrębne postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Poza sporem pozostaje, że został ów wniosek złożony po upływie terminu, wynikającego z art. 73 ust. 4 pwurap i stąd zasadnie organ odmówił ustalenia odszkodowania, skoro roszczenie T. S., dalej jego spadkobierców, wygasło z dniem 1 stycznia 2006 r. Jednocześnie Sąd zauważa, że nie wystąpiła sytuacja, aby żądanie skarżącej było zredagowane niezręcznie, w sposób niedostatecznie zrozumiały bądź budzący wątpliwości i organ administracji byłby zobligowany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony inicjującej postępowanie. B. T. bowiem precyzyjnie, w powołaniu na wydane akty administracyjne, w tym decyzję Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., prosiła o należne odszkodowanie w wysokości ¼ wartości przejętej działki. Zaskarżona decyzja została wydana w związku ze złożonym wnioskiem z 11 września 2017 r. Skarżąca podnosi, że Z. D. występowała także w imieniu zmarłego T. S. Prosiła bowiem o wypłatę odszkodowania do całości działki, bowiem występuje w imieniu swojego kuzyna. Przeświadczenie, że jest legitymowana do wypłaty całego odszkodowania i dysponuje tytułem do całego odszkodowania wywodziła z owego oświadczenia złożonego przez T. S. w dniu [...] lutego 2001 r. Dalej skarga wskazuje, że T. S. spisując oświadczenie był przekonany, że przekazuje Z. D. umocowanie do działania także w jego imieniu. Taka argumentacja miałaby przemawiać, że owo oświadczenie stanowi pełnomocnictwo do działania w imieniu T. S. W ocenie Sądu powyższa argumentacja pozostaje bez znaczenia w tej sprawie. Argumenty te mogłyby mieć znaczenie w sprawie zainicjowanej wnioskiem Z.D., zakończonej decyzją Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. W tamtej sprawie bowiem wniosek mógłby ewentualnie zostać wniesiony z zachowaniem terminu. Przy czym żaden z byłych współwłaścicieli (jego spadkobiercy odpowiednio) nie może działać na rzecz pozostałych ani ich reprezentować, chyba że przepis szczególny przewidywałby taką możliwość lub udzielone byłoby skuteczne pełnomocnictwo. Także, chyba że nastąpiłby przelew wierzytelności z tytułu odszkodowania. Każdemu ze współwłaścicieli przysługuje bowiem własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Oznacza to, że roszczeń odszkodowawczych jest tyle, ilu było współwłaścicieli. Każdy z nich może zatem w różnym czasie dochodzić zaspokojenia swojego roszczenia. Tym samym termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego ze współwłaścicieli (vide wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 1850/13). Przy czym, w tej sprawie jeśli uznać, że nastąpił skuteczny przelew wierzytelności z tytułu roszczenia o odszkodowanie na rzecz Z. D., osoba ta uzyskałaby tytuł do odszkodowania również w zakresie owego spornego udziału w wysokości ¼. Dalej gdyby przyjąć, że Z. D. działała w imieniu i na rzecz T. S., wówczas termin również zostałby zachowany. Kwestie te jednak winny podlegać badaniu w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty W. z [...] kwietnia 2016 r. Jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów procesowych. Materiał dowodowy należy ocenić jako wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Organy administracji orzekające w sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, uprzednio dokonując niewadliwego jego ustalenia. Istota jego bowiem dotyczy daty złożenia podania o odszkodowanie. Odmawiając ustalenia odszkodowania z racji uprzedniego wygaśnięcia roszczenia, organy uczyniły to po wszechstronnym rozpatrzeniu sprawy, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Nadto, uzasadnienia zaskarżonych decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa, w szczególności zawierają szczegółowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia. Nie można także organowi zarzucić naruszenia art. 7a Kpa przepis ten reguluje zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Skarżąca upatruje naruszenia tego przepisu w związku z kwestią udzielenia pełnomocnictwa przez T. S. Z. D. i przyjęcia, że wniosek o odszkodowanie został złożony również w imieniu jej ojca. Zgodnie z przywołanym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (§ 1). W myśl zaś art. 7a § 2 Kpa, przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Przede wszystkim, sprawa niniejsza nie dotyczy ani nałożenia na stronę obowiązku ani ograniczenia lub odebrania skarżącemu uprawnienia. Istotą sprawy jest przyznanie skarżącej uprawnienia, jakim jest odszkodowanie. Wobec powyższego przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 Kpa zw. z art. 107 § 3 Kpa. Otóż ewentualne wady uzasadnienia decyzji mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 154 § 1 pkt 1 lit.c. ppsa). Będzie tak przykładowo, gdy nie można zrekonstruować przyczyn wydania kwestionowanego orzeczenia. W niniejszej sprawie taki przypadek nie wystąpił. Otóż orzekające organy jednoznacznie wskazały, dlaczego odmawiają ustalenia i wypłaty odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 k.p.a., orzeczono jak w sentencji.