IV SA/Wa 2260/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie warunków przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Miasta i Gminy [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm. – dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.), 28 czerwca 2000 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie warunków przyłączania nieruchomości do sieci kanalizacyjnej na terenie miasta [...] oraz wysokości opłaty za przyłączenie. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako: "Prokurator", "skarżący") zaskarżył powyższą uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 2000 r. Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, a mianowicie: - art. 2, art. 7 i art. 84 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, przez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego i ustalenie bez podstawy prawnej w § 5 uchwały opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i w § 6 uzależnienie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej od uprzedniego uiszczenia powyższej opłaty na rzecz Gminy. Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że jednostki samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP) i akty te powinny spełniać warunek wskazany w art. 84 Konstytucji RP, tj., że ponoszone ciężary i świadczenia publiczne, w tym podatki, muszą być określone w drodze ustawy. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała nakładająca na mieszkańców gminy świadczenia publiczne została podjęta przez organ samorządu terytorialnego bez podstawy i upoważnienia ustawowego, w szczególności takiej podstawy nie mógł stanowić art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Skarżący podniósł także, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała podjęta została prawie 20 lat temu i od wielu lat nie jest już wykonywana, a w 2008 r. została uchylona, nie uniemożliwia orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, bowiem orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała od chwili jej podjęcia. W odpowiedz na skargę Rada Miasta i Gminy wskazała, że uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2008 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę, mając na uwadze ukształtowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że ustalanie w drodze uchwała rad gmin opłat za przyłączenie nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz uzależnianie przyłączenia nieruchomości do sieci od wniesienia opłaty nie znajduje podstawy w przepisach prawa. Ponadto organ zgodził się ze skarżącym, że uchylenie uchwały nie wyklucza możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego oraz stwierdzenia nieważności uchylonej uchwały, jeżeli wywoływała ona skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń, które zaistniały przed jej uchyleniem. Zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne w stosunku do adresatów zawartych w niej norm. Z tych względów Rada oświadczyła, że nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Zasada praworządności, zawarta w art. 7 Konstytucji RP ("organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa"), wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia oraz realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie ustalenia warunków przyłącza do gminnej sieci kanalizacyjnej, wydana z powołaniem się przez Radę Gminy na art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchwały. Z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały wynikało, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy (...) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z art. 18 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały wynikało, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały wynikało, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. Poza sporem pozostaje to, iż przedmiotowa uchwała, zawierająca normy abstrakcyjne i generalne, stanowi akt prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460). Tym samym, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy, jako stanowiąca akt prawa miejscowego, była skierowana do wszystkich mieszkańców zamierzających się przyłączyć do sieci kanalizacyjnej i nakładała na nich obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłat na rzecz Gminy. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że uchwałodawca nie przewidział skierowania aktu do publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym (w § 10 stwierdzono w to miejsce, że uchwałę podaje się do wiadomości poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy oraz poprzez rozplakatowanie). Ponadto uchwała stanowi w § 11, że wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Niewykonanie przez Radę obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przedmiotowa uchwała jest dotknięta wskazanymi w skardze wadami merytorycznymi. Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tejże ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. "Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g." (wyrok WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 62/19, publ. CBOSA). Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, nie może się opierać na domniemaniu zawierania materii w nim niewyrażonych czy też stosowaniu wykładni rozszerzającej bądź celowościowej. Niedopuszczalne jest bowiem domniemanie kompetencji prawodawczych, a nieprecyzyjność upoważnienia powinna być interpretowana jako jego nieudzielenie w danym zakresie. Zakres i przedmiot regulacji powinny zostać precyzyjnie określone w upoważnieniu, ponieważ akty prawa miejscowego mogą regulować sytuację prawną obywateli. Zaskarżona uchwała ustalała w § 5 opłatę za przyłączenie nieruchomości do sieci, a w § 6 uzależniała przyłączenie do sieci od uprzedniego uiszczania opłaty na rzecz Gminy. Stwierdzić należy, że w dacie podejmowania uchwały (podobnie jak i obecnie) nie było przepisów ustawowych, upoważniających gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących (aktu prawa miejscowego). Nie stanowiło takiej podstawy generalne zastrzeżenie w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., że zadania własne gminy obejmują m. in. sprawy wodociągów, zaopatrzenia w wodę i kanalizacji. Bezsporność kompetencji gminy w tym zakresie (w tym szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i w kanalizację) nie jest bowiem tożsama z przyznaniem gminie upoważnienia do obciążania mieszkańców gminy (w jakiejkolwiek części) kosztami wykonywania ww. zadań. Stosownej podstawy nie stanowił także powołany w uchwale art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten stanowił – na datę podejmowania uchwały – że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże takie brzmienie tego przepisu nie upoważnia do obciążania mieszkańców gminy kosztami de facto rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a jedynie późniejszego korzystania z już istniejącej infrastruktury. Odmienne rozumienie treści tego przepisu ustawy o gospodarce komunalnej prowadziłoby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich. Stanowisko to jest szeroko rozpowszechnione w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06, z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06 oraz z 16 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 198/08; z 30 lipca 20119 r. sygn. II OSK 1799/18) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie je w całości podziela. Jak zgodnie wskazały strony postępowania – zarówno skarżący jak i organ – na wynik sprawy nie wpływa ta okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Miasta i Gminy uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2008 r. Okoliczność ta nie powoduje bezprzedmiotowości ani braku zasadności postępowania wszczętego przez Prokuratora w tej sprawie. Zaskarżona uchwała wywoływała bowiem skutki prawne od daty jej wejścia w życie, aż do jej uchylenia Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego, może jedynie stwierdzić jej nieważność (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd ma zatem kompetencje do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej podjęcia. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Tym samym sąd administracyjny sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że uchylenie uchwały przez organ przed wydaniem wyroku przez sąd w takiej sprawie nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na tę uchwałę i ewentualnego stwierdzenia jej nieważności (por. postanowienie NSA z 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 889/18). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.