IV SA/Wa 2281/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P., K. P., M. W. i P. W. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz K. P., K. P., M. W. i P. W. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku K. P., K. P., M. W. i P. W. (dalej: skarżących) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r. zawieszające postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] września 1965 r. do czasu ostatecznego zakończenia przed Ministrem Przedsiębiorczości i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "C., [...], ul. [...]". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Inwestycji i Rozwoju przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone z wniosku M. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] września 1965 r. nr [...], stwierdzającego przejście na własność Skarbu Państwa, pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym, przedsiębiorstwa "C., [...], ul. [...]" - do czasu ostatecznego zakończenia przed Ministrem Przedsiębiorczości i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...], w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem. Jednocześnie Minister zobowiązał M. W., P. W., K. P., K. P. oraz K. K., M. K., G. S., M. K., J. K., K. P., M. S., J. S., M. K., A. O. oraz D. K., B. P. i T. K. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] stycznia 1951 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia tego postanowienia. Organ wskazał, że w tej sprawie wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ (art. 97 §1 pkt 4 K.p.a.) tj. Ministra Przedsiębiorczości i Technologii. Zdaniem organu, do oceny legalności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] września 1965 r. konieczna była decyzja Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie oceny legalności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] stycznia 1951 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. Pismem z [...] maja 2018 r. K. K., K. P., G. S., M. K., A. O., M. K., J. K., J. S., M. S., M. K. złożyli do Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, utrzymując w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2018 r., stwierdził, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r., nr 11, poz. 37 ze zm.), przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy (8 marca 1958 r.) pod zarządem państwowym przechodziły z mocy prawa na własność Państwa. Nad przedmiotowym przedsiębiorstwem pn. "C., [...], ul. [...]" ustanowiono przymusowy zarząd państwowy na mocy zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. nr [...]. Należy zatem wskazać, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze w sprawie oceny legalności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] września 1965 r. nr [...], uzależnione jest od uprzedniego dokonania oceny legalności zarządzenia z [...] stycznia 1951 r., przez Ministra Przedsiębiorczości i Technologii. Tym samym od wyniku sprawy o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...] zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W przedmiotowej sprawie zatem zaistniało zagadnienie wstępne, o którym mowa w 97 § 1 pkt 4 K.p.a. K. P., K. P., M. W. i P. W. wnieśli skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2019 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj: - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a) poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż w realiach niniejszej sprawy zachodzi konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie oceny legalności zarządzania Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "C. w [...]", podczas gdy Minister Gospodarki prowadził już postępowanie wyjaśniające w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] stycznia 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "C. w [...]". Zakres działania Ministra Przedsiębiorczości i Technologii jest jednakowy jak zakres działania Ministra Gospodarki, zatem zbędne jest ponowne występowanie do właściwego ministra. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia– art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Ustawowy zwrot "zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego" nasuwa wątpliwości do jego treści, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyroki NSA z 8 grudnia 2008 r., II OSK 1559/07 i 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11). W orzecznictwie prezentowany jest m.in. pogląd, zgodnie z którym zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ogranicza się jedynie do sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ czy sąd, wydanie decyzji nie jest w ogóle możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 239/10 przyjął, że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy możemy mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Bezsprzecznie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy łączyć z okolicznością wszczęcia postępowania administracyjnego lub sądowoadmnistracyjnego w sprawie, która pozostaje w związku ze sprawą podlegającą rozpoznaniu (por. wyr. NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1401/10). Należy podzielić stanowisko organu, że wynik postępowania w tej sprawie zależy od bytu prawnego zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. nr [...], w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwa "C., [...], ul. [...]". Jednakże przedwczesne było zawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu ostatecznego zakończenia przed Ministrem Przedsiębiorczości i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem i zobowiązanie M. W., P. W., K. P., K. P., K. K., M. K., G. S., M. K., J. K., K. P., M. S., J. S., M. K., A. O. oraz D. K., B. P. i T. K. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. Organ w tej sprawie nie wyjaśnił jednoznacznie, czy toczy się postępowanie przed Ministrem Przedsiębiorczości i Technologii w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że postanowieniem z [...] października 2012 r. Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. C. w [...]. W uzasadnieniu Minister Gospodarki wskazał, że, mimo wezwania, wnioskodawca M. W. nie uzupełnił braków formalnych (oryginały lub uwierzytelnione notarialnie kopi postanowień sądów powszechnych o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielce przedsiębiorstwa). Zgodnie z art. 100 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Minister Inwestycji i Rozwoju w ogóle nie odniósł się do tego, że M. W. już występował o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. i nie ocenił, jakie znacznie prawne ma to postanowienie w tej sprawie, w sytuacji gdy skarżący M. W. powołuje się na to postanowienie, wskazując że nie zamierza występować ponownie o stwierdzenie nieważności zarządzenia z [...] stycznia 1951 r. Po drugie, pismem z [...] kwietnia 2018 r. Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii Departamentu Prawnego poinformowało, że odnośnie zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. C. w [...] nie jest i nie było prowadzone postępowanie, za wyjątkiem postępowania zakończonego postanowieniem z [...] października 2012 r. Tymczasem w piśmie z [...] maja 2018 r. uczestnicy postępowania K. K., K. P., G. S., M. K., A. O., M. K., J. K., J. S., M. S., M. K. poinformowali organ, że pismem z [...] lutego 2017 r. złożyli już wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. Jednocześnie uczestnicy ci zawiadomili, że w dniu [...] maja 2018 r. wystąpili z ponownym wnioskiem w sprawie stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. W okolicznościach tej sprawy wymagało zatem wyjaśnienia, czy uczestnicy postępowania skutecznie wszczęli postępowanie o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r., czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji przed właściwym organem toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. oraz czy ewentualnie zostały wydane rozstrzygnięcia odnośnie zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r., zwłaszcza, że okres czasu, jaki upłynął od wydania postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. do dnia wydania zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2019 r. to ponad rok czasu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju (Dz.U. z 2019 r., poz. 2291 ze zm.) w drodze przekształcenia dotychczasowego Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii tworzy się Ministerstwo Rozwoju (§ 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia, przekształcenie, o którym mowa w ust. 1, polega na włączeniu do dotychczasowego Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii, obsługującego sprawy działu gospodarka, komórek organizacyjnych dotychczasowego Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju obsługującego sprawy działu budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo oraz pracowników obsługujących sprawy tego działu. Jakkolwiek powołane rozporządzenie weszło w życie już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, to kwestia ta nie może zostać pominięta w tej sprawie. W konsekwencji w toku ponownego rozpatrywania sprawy wymaga rozważenia, czy z uwagi na powyższe przekształcenia, organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] września 1965 r. oraz w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. jest ten sam organ (Minister Rozwoju), a zatem czy zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ). Należy bowiem mieć na uwadze, że z zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego należy wyłączyć sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia tej kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 97 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019). Nie można pominąć, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a postępowanie w tej sprawie toczy się od wielu lat. W okolicznościach tej sprawy, Sąd uznał, za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. jako wydanych z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. w związku z art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ nie zostało wyjaśnione w wystarczającym stopniu, czy zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni wskazane wyżej okoliczności, w szczególności wyjaśni czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji przed właściwym organem toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. oraz czy ewentualnie zostały wydane rozstrzygnięcia odnośnie zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r., a także uwzględni zmianę stanu prawnego w zakresie właściwości organów administracji odnośnie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] września 1965 r. oraz zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] stycznia 1951 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).