IV SA/Wa 2289/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu z urzędu nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] czerwca 2012 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którym zaliczył Z. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności "03-L". Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] stwierdził z urzędu nieważność orzeczenia z [...] czerwca 2012 r. Od powyższej decyzji Z. K. złożył odwołanie wyjaśniając, że nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem oraz jest osobą niezdolną do pracy, wymagającą opieki i pomocy. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. stwierdził nieważność orzeczenia z [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nie ustalił, czy Pan Z. K. jest całkowicie zależny od otoczenia w zakresie opieki (całkowitej zależności od otoczenia) lub zależny od otoczenia w zakresie pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych. Dalej Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] ustalił wprawdzie, że skarżący wymaga długotrwałej opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu i pełnieniu określonych ról społecznych, jednak nie ustalił czy wymaga opieki lub pomocy w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu innych czynności samoobsługowych oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, czy też współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Organ wywodził, że zaliczenie skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nastąpiło bez wyczerpania ustawowych przesłanek, koniecznych przy zakwalifikowaniu stanu zdrowia danej osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności. Od powyższej decyzji Z. K. złożył odwołanie podnosząc, że organ pierwszej instancji nie wskazał na to, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony w toku postępowania orzeczniczego prowadzonego przez Zespół Powiatowy i nie uzasadnił z jakiego powodu naruszenie to uznano jako rażące. Ponadto odwołujący się wyraził niezadowolenie z faktu, że ponosi negatywne konsekwencje działania Zespołu Powiatowego, który dopuścił się uchybień, jak również stwierdził, iż jest osobą niezdolną do pracy, wymagającą opieki i pomocy i jego stan zdrowia uzasadnia zaliczenie go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ponadto odwołujący się nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2014 r., że orzeczenie z [...] czerwca 2012 r. powodować może uszczuplenie finansowych środków publicznych poprzez uzyskiwanie ulg i uprawnień stronie nienależnych. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ charakteryzując decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa odwołał się do art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uznając, że zachodzi ono wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ II instancji stwierdził, że Wojewódzki Zespół w sposób wyczerpujący wyjaśnił stronie przesłanki, na podstawie których stwierdził nieważność orzeczenia z [...] czerwca 2012 r., gdyż nie spełnia ustawowych przesłanek kwalifikacji do znacznego stopnia niepełnosprawności. Wskazał na rażące naruszenie prawa, polegające na wydaniu orzeczenia z [...] czerwca 2012 r. niezgodnie zobowiązującymi przepisami orzeczniczymi oraz standardami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności oraz o stopniu niepełnosprawności. Stwierdził, że naruszenie przepisu prawa przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] było objęte wadą prawną kwalifikowaną, wywołującą negatywne skutki społeczno - ekonomiczne, których eliminacja jest możliwa tylko poprzez eliminację tego orzeczenia z obiegu prawnego. W ocenie organu odwoławczego szczegółowe wyjaśnienie przez Zespół Wojewódzki, iż zaliczenie Z. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności "03-L" nie spełnia ustawowych przesłanek kwalifikacji do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz wskazanie, że tak przyjęta błędna kwalifikacja stopnia niepełnosprawności spowoduje na tyle rażące naruszenie prawa, iż doprowadzi do istotnych strat ekonomicznych jak również, że charakter naruszenia przepisów w orzeczeniu z [...] czerwca 2012 r. przesądza o konieczności stwierdzenia jego nieważności - w sposób wyczerpujący wyjaśnia stronie przesłanki, którymi kierował się organ I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony, iż nieprawdziwym jest stwierdzenie, że orzeczenie z [...] czerwca 2012 r. może prowadzić do uszczuplenia finansowych środków publicznych poprzez uzyskiwanie ulg i uprawnień stronie nienależnych, gdyż część uprawnień strona już nabyła ze względu na status inwalidy wojennego, zauważono, że dla rozstrzygnięcia tej kwestii istotna jest możliwość samego korzystania z przysługujących ulg, a nie faktyczne korzystanie z nich przez osobę posiadającą orzeczenie. Bezspornym jest, że orzeczenie z [...] czerwca 2012 r., którego nieważność stwierdzono, nadaje stronie określone uprawnienia, z których wedle własnej woli może korzystać lub nie. Powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/11, w którym stwierdzono, że sam fakt pozostawienia w obrocie orzeczenia, na podstawie którego stronie przysługują uprawnienia do korzystania z nienależnych świadczeń pieniężnych i ulg wpływa również na świadomość społeczną, iż osoby którym, błędnie ustalono stopień niepełnosprawności wskutek błędu organu administracji mogą pobierać od Skarbu Państwa nienależne środki finansowe, co stoi w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa wyrażonymi w Konstytucji RP. Z. K. wniósł skargę do Sądu na decyzję z Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2014 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w 1998 r. komisja lekarska orzeczników ZUS zaliczyła jego stan zdrowia do dawnej II grupy z niepełnosprawności cywilnej i wojskowej na stałe, zaś w 2012 r. - do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności "03-L". Podniósł, że w marcu 2015 r. skończy 72 lata, a jego stan zdrowia wymaga stałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Obustronne upośledzenie słuchu nie poprawia się w wystarczającym stopniu po zastosowaniu dwóch aparatów słuchowych. Stosowne dokumenty zostały przedłożone Powiatowemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności przed wydaniem orzeczenia z 2012 r. i wbrew stanowisku organu były one wystarczające do wydania orzeczenia z 2012 r., co potwierdza opinia lekarza rodzinnego i laryngologa. Skarżący zarzucił, że organ stwierdził nieważność tego orzeczenia z uwagi na niewskazanie przez pracownika socjalnego, w jakim zakresie wymagana jest opieka i pomoc. W tym kontekście Skarżący stwierdził, że na komisji był z opiekunem, bo znaczny ubytek słuchu uniemożliwia mu samodzielne poruszanie się i komunikację. Zaznaczył, że ma za sobą przeżycia wojenne i obóz. Skarżący podniósł, że organ nie wskazał wyczerpująco, jaki przepis został rażąco naruszony oraz dlaczego naruszenie tu uznano jako rażące. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – określanej dalej jako P.p.s.a.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 wymienionej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga jest zasadna. Ocenianą w postępowaniu nieważnościowym decyzją była decyzja Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydana m.in. na podstawie § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328, ze zm.), który stanowi, że standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Z kolei powołaną przez organ podstawą prawną stwierdzenia nieważności był art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa może polegać na błędnej subsumpcji, jednak aby uznać, że w sposób wadliwy dokonano subsumpcji, wpierw organ musiałby dysponować ustalonym prawidłowo i niekwestionowanym w postępowaniu nieważnościowym stanem faktycznym. Niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Co do zasady rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodującej jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (np. wyrok NSA z 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12, CBOSA). Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym (tak NSA w wyroku z 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13, CBOSA, którego tezę Sąd podziela). Tym bardziej niepewność co do tego czy stan faktyczny został ustalony w sposób właściwy, nie może być źródłem stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. stwierdził nieważność orzeczenia z [...] czerwca 2012 r., wskazując że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nie ustalił, czy Pan Z. K. jest całkowicie zależny od otoczenia w zakresie opieki (całkowitej zależności od otoczenia) lub zależny od otoczenia w zakresie pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych. Dalej Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] ustalił wprawdzie, że skarżący wymaga długotrwałej opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu i pełnieniu określonych ról społecznych, jednak nie ustalił czy wymaga opieki lub pomocy w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu innych czynności samoobsługowych oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, czy też współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. W przedmiotowej sprawie z decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że stan faktyczny nie został ustalony, a stopień niepełnosprawności budzi wątpliwości. Nie można zatem skutecznie wywodzić, że zaliczenie skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nastąpiło bez wyczerpania ustawowych przesłanek, koniecznych przy zakwalifikowaniu stanu zdrowia danej osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności, a tym bardziej przypisać temu zaliczeniu charakter rażącego naruszenia prawa, polegającego na wskazanej wyżej sprzeczności. Takie stwierdzenie jest przedwczesne i byłoby uprawnione gdyby organ przesądził, że skarżący nie spełnia wymogów decydujących o zakwalifikowaniu do niepełnosprawności. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mającego wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez rozszerzające potraktowanie przesłanek stwierdzenia nieważności, co wobec zasady stabilności decyzji, wynikającej z art. 16 K.p.a. nie jest dopuszczalne. Organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony skoncentrował się przede wszystkim na skutkach prawnych, jakie wywołuje kontrolowana decyzja w sferze społeczno - ekonomicznej, z uwagi na to, że osobie legitymującej się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności przysługują konkretne uprawnienia, zapominając jakby, iż uprawnienia są jedynie następstwem orzeczenia o niepełnosprawności. Niewątpliwie skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, stąd w pierwszej kolejności konieczne jest prawidłowe przesądzenie, czy decyzja rzeczywiście obciążona jest wadą powodującą nieważność. W przypadku stwierdzenia nieważności orzeczenia organ musi zaś przede wszystkim wykazać, iż wskazane przez niego naruszenie prawa ma charakter rażący, tj. iż w sprawie w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony konkretny przepis prawny. Uzasadnienie decyzji musi być zatem sporządzone tak, aby jego lektura w sposób rzetelny, klarowny i przekonujący wyjaśniała przesłanki jakimi kierował się organ wydając wyjątkową decyzję, bowiem godzącą w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2149/14, CBOSA). Stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13, CBOSA, w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji ocenie pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to jednak możliwości prowadzenia w ogóle jakiegokolwiek postępowania dowodowego; organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z badanej decyzji wynika. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jej następstwem jest rażące naruszenie prawa materialnego (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 503/14, CBOSA). Ponadto Sąd podziela pogląd, że zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (tak WSA w wyroku z 7 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1571/13, LEX nr 1476280). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powinien zatem w pierwszej kolejności przesądzić stan faktyczny, bowiem – jak wyżej wskazano - poddanie w wątpliwość okoliczności faktycznych nie rodzi podstaw do stwierdzenia nieważności. Dopiero później możliwe będzie wywodzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci niespełnienia ustawowo określonych przesłanek, koniecznych dla zaliczenia do znacznego stopnia niepełnosprawności. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę zaistnienie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.