IV SA/Wa 2302/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 2302/12 UZASADNIENIE I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek M. P. (dalej "skarżącego") sprawy zakończonej postanowieniem Dyrektora z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, utrzymał własne postanowienie w mocy. II. Zaskarżone postanowienie Dyrektora z dnia [...] lipca 2012 r. zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. W dniu [...] maja 2012 r. Wójt Gminy C. zwrócił się do Dyrektora (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W.) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zadania inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego bliźniaczaczego wraz z garażem (połowy budynku) na dz. ew. nr [...], [...], obręb D. w gminie C. wydawanej na wniosek M. P. 2. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu stwierdził, iż przedłożony projekt decyzji jest niezgodny z § 9 i § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Ponadto podniósł również, iż zgodnie z § 9 ust 4 Rozporządzania Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) wskazuje się, ze droga klasy G (głównej) powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (lokalnej), wyjątkowo klasy D (dojazdowej), a odstępy między skrzyżowaniami nie powinny być mniejsze niż [...]0 m poza terenem zabudowy oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500m; przy czym dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400, przy czym na drodze klasy G (głównej) należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę mieszkaniową. Dodatkowo organ wskazał, że w przedstawionym projekcie decyzji opisany został zjazd do drogi krajowej, który nie znajduje się w ewidencji zjazdów prowadzonej przez Oddział w W.. Stwierdził także, iż dz. ew. nr [...] posiada dostęp do drogi niższej kategorii (droga gminna dz.ew. nr [...] poprzez dz. ew. nr [...] i w związku z tym wniósł o wprowadzanie w decyzji o warunkach zabudowy zapisów o zakazie bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej nr [...] do dz. ew. nr [...], [...] i [...] (oraz od działek powstałych po kolejnych podziałach) oraz o dostęp do drogi publicznej poprzez drogę położoną na działce drogowej nr [...]. 3. Pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. Pan M. P. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zjazdu z drogi krajowej nr [...] na dz. ew. nr [...], [...], obręb D. w gminie C. składając jednocześnie następujące wyjaśnienia: 1) przedmiotowa działka została zakupiona do Gminy C. jako działka rolna z istniejącym zjazdem z drogi krajowej oraz nie ma możliwości wydzielenia odrębnych działek bez dostępu do drogi publicznej, 2) dz. ew. nr [...] jest działką leśną (Ls) i nie ma możliwości stałego dojazdu przez tę działkę; 3) zaznaczona na mapie droga biegnąca wzdłuż granicy działki [...] nie jest drogą gminną publiczną, tylko jest częścią działki leśnej nr [...] (nie istnieje ona w ewidencji gruntów jako odrębna działka ani droga; 4) jedyną drogą publiczną, do której ma dostęp dz. ew. nr [...] i [...] jest droga krajowa nr [...]; 5) zaznaczony na mapie istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] na dz. ew [...] został potwierdzony już 20 grudnia 2001 r. (data przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M.); Pan M. P. zwrócił się także z prośbą o wyrażenie zgody na wspólny zjazd z drogi krajowej dla dz. ew. nr [...] i [...] w miejscu istniejącego zjazdu. III. W dniu [...] lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał postanowienie nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. i ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu stwierdził, co następuje: 1) dz. ew. nr [...], obręb D. w gminie C. jest działką leśną (Ls) przeznaczoną pod zalesienie zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., 2) istniejąca organizacja ruchu tj. linia pozioma linia krawędziowa oraz linia segregacyjna nie dopuszczają możliwości obsługi ww. działki z drogi krajowej z uwagi na brak dostatecznej widoczności (łuki poziome i pionowe) oraz oceny sytuacji na przedmiotowym odcinku drogi przez kierujących pojazdami, 3) zmiana sposoby zagospodarowania działki z rolnej na zabudowę mieszkaniową spowoduje niekorzystną zmianę struktury i natężenia ruchu w obrębie zjazdu z dz. ew. nr [...], [...], obręb D. w gminie C. oraz będzie się z wiązać poszerzeniem obszaru zabudowanego co jest niezgodne z zaleceniami zarządcy drogi. Podniesiony został także argument, iż wprowadzenie zjazdu na drogę krajową w związku z występującym dużym natężeniem ruchu (5075 poj./dobę w 2010 roku) organiczny płynność tego ruchu i zwiększy prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji. Przywołany został również § 9 ust. 4 Rozporządzania Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usynowianie (Dz. U nr 43, poz. 430) wskazujący ograniczenie liczby zjazdów na droga klasy G (głównej) szczególnie z terenów przeznaczonych pod nową zabudowę mieszka, ze względu na płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 wskazujący, iż położenie działki bezpośrednio przy drodze krajowej nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu i jego realizacja może być tylko dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale także nie może naruszać wymogów związanych z klasą techniczną drogi. Organ wyraził także pogląd, że dopuszczanie nieograniczonej możliwość budowy zjazdów na drogę krajową nr [...] prowadziłoby do utraty przez tę drogę charakteru drogi klasy G (głównej). Na poparcie tego stwierdzenia przywołane zostały orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. wyrok z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98. Dodatkowo zwrócono uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03, który wskazuje, że fakt bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z prawem możliwości ustanowienia zjazdu z tej działki na drogę, gdyż ta możliwość nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, lecz stanowi uprawienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze decyzji administracyjnej zarządcy drogi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mając na uwadze ustalony stan faktyczny i prawny w wydanym ponownie postanowieniu oparł swoje stanowisko na ważnym interesie społecznym, którego wyznacznikiem jest konieczność przestrzegania obowiązujących przepisów stojących na straży zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego i obowiązku ograniczenia potencjalnych miejsc kolizji i wypadków, przywołując tu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, który wskazuje, że naczelną zasadą przy rozpatrywaniu spraw na wykonanie nowego zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciel w tym zakresie. IV. Pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszanie prawa materialnego mającego na wypływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisu art. 43 ust. 3 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 z późn. zm.) przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na usytuowanie istniejącego zjazdu w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 tego przepisu. Ponadto skrzący nie podzielił stanowiska organu o wpływie istniejącego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu, gdyż obmawianym rejonie istnieje dobra niczym nieograniczona widoczność w kierunku M. (250 m) oraz C. ([...] m) i jest ona dobra zarówno dla kierowców wyjeżdżających na drogę krajową nr [...] i jadących nią Wskazał również, że zmiana sposobu zagospodarowania dz. ew. nr [...] nie wpłynie w sposób istotny na pogorszenie potencjalnych warunków bezpieczeństwa o obrębie drogi. W skardze zwrócono uwagę na istniejące zjazdy - z zabudowań mieszkalnych i gospodarczych położonych na dz. ew. nr [...] znajdujących się drogiej stronie drogi krajowej nr [...], z których istnieje bezpośredni dostęp poprzez dwa zjazdu, z nieruchomości znajdującej się w odległości 220 m w kierunku C. gdzie kilka lat temu został zniesiony budynek mieszkalny. Skarżący zaznaczył, iż w obrębie wymienionych zabudowań nie odnotowuje się wypadków drogowych i innych zagrożeń wpływających negatywnie na stan bezpieczeństwa. Podniesiony również został fakt, iż przedmiotowa działka została zakupiona z zamiarem podjęcia budowy domu, za którą skarżący zapłacił 15 200 zł oraz poniósł koszty geodety w wysokości 1500 zł. W skutek braku uzgodnienia przez organ projektu decyzji o warunkach zabudowy i braku innego dostępu do drogi krajowej nr [...] skarżący będzie pozbawiony możliwości korzystania z działki w sposób przez siebie pożądany, co narusza jego słuszny interes. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr [...]3 poz. 1270 z póżn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr [...]3 poz. 1270 z późn. zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł po przekonania, iż zarówno postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2012 r. jak i utrzymujące je w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. nie naruszają przepisów prawa. Zdaniem Sądu, poczynione przez organ ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału nie budzi zastrzeżeń. Zadaniem sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z przedmiotową sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. Nr 30 poz. 168 z późn. zm.). VII. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymujące w mocy postanowienie tego organu odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zadania inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego bliźniaczaczego wraz z garażem (połowy budynku) na dz. ew. nr [...], [...], obręb D. w gminie C.. Podstawę prawną prowadzonego postępowania i wydanych postanowień stanowiły przepisy Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr [...] poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany uzgodnić ją przed wydaniem z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Treść projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na dz. ew. nr [...] stanowiła, iż nowa zabudowa lokalizowana na przedmiotowej działce miała mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej na drogę krajową nr [...]. W myśl art. 20 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 z późn. zm.) do zarządy drogi należy m.in. wydawanie zezwoleń na lokalizację za zjazdów, przy czym odmowa. Zgodnie z art. 29 ust. 4 ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jak wynika z treści ww. przepisu zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 187[...]62 oraz z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Z treści tego przepisu wynika również, iż zarządca drogi, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także przepisami zawartymi w Rozporządzaniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Ze względu na treść zarzutów podniesionych w skardze należy podkreślić, iż zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, publ. LEX nr 382712). Z ustaleń organu administracyjnego wynika, że przedmiotowa droga krajowa nr [...], z przy której położona jest dz. ew. nr [...], [...], obręb D. w gminie C., na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zaliczona została do klasy G (główna). Droga tej klasy zgodnie z przepisami prawa musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa. Cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzania Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ograniczenie ilości i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpatrując sprawę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany był mieć na względzie ww. wymagania zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż uzgodnienie decyzji ustalającej obsługę komunikacyjną działki poprzez zjazd na drogę krajową nr [...] rodziłoby ekspektatywę dla adresata decyzji na wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu przez zarządcę drogi w przyszłości. Dlatego też organ wydając postanowienie w niniejszej sprawie zobowiązany był wziąć pod uwagę wymagania zawarte Rozporządzaniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w tym przypadku dla dróg klasy G (głównej). Ponadto, nie zasługuje na uznanie argument wskazany przez skarżącego, iż brak uzgodnienia projektu decyzji pozbawi go możliwości korzystania z działki w sposób przez siebie pożądany, co narusza jego słuszny interes. Wynika to bowiem z faktu, iż złożenie wniosku i wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od dysponowania daną działką przez wnioskodawcę. Wskazać również należy, że istnienie zjazdów z drogi krajowej nr [...] na sąsiednie działki nie może być wystarczającą przesłanką do uznania tego prawa w konkretnej sprawie z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ zgody te zapadły w zupełnie odmiennych sprawach administracyjnych, które nie mają zupełnie wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r., syn. akt VII SA/Wa 321/10). Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającego na wypływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisu art. 43 ust 3 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 z późn. zm.) przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na usytuowanie istniejącego zjazdu w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 tego przepisu, należy wskazać, iż art. 43 określa obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) jako obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury, zaś zgodnie z art. 3 pkt 3a w związku z art. 3 pkt 3 do budowli zaliczane są obiekty liniowe, w tym drogi wraz ze zjazdami. W związku z tym przepis z art. 43 nie ma zastosowania przy wyznaczaniu zjazdów na drogi publiczne, gdyż zjazdy stanowią element budowli jaką jest droga w myśl art. 3 pkt 3a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Miało to wyraz w przeprowadzanym postępowaniu poprzez zwrócenie się do kompetentnych merytorycznie jednostek organu o wydanie opinii oraz przeprowadzanie wizji w terenie w celu obecny warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego i stanu istniejącego zjazdu z działki leśnej. W przedmiotowej sprawie interes skarżącego musiał ustąpić przed interesem społecznym związanym z koniecznością zapewnienia przez zarządcę drogi bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por .wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 80/11). Zatem oczekiwanie od organu działania niezgodnego z prawem jest niedopuszczalne i prowadziłby do naruszenia zasady praworządności z art. 6 k.p.a., wyrażonej także w art. 7 Konstytucji RP. VIII. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.