IV SA/Wa 2329/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 127 kpa w związku z art. 17 pkt. 1 kpa i art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) i art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. i J. K., S. S., E. J., H. D., J. i B. O., B. i L. S., J. R., J. R., Stowarzyszenia "[...]" - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ) uchyliło decyzję Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działek o nr [...], [...], [...],[...], położnych w [...] obręb [...] przy ul. [...] dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków usługowo-handlowych, z których każdy nie przekracza 2000 m kw. powierzchni sprzedaży, wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wniosek [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako skarżąca), Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. ustalił warunki zabudowy dla działek o nr [...], [...], [...], [...], położnych w [...] przy ul. [...] dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków usługowo-handlowych, z których każdy nie przekracza 2000 m kw powierzchni sprzedaży, wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 - dalej jako ustawa/upzp) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: l. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. SKO podało dalej, że z art. 14 ust. 7 ustawy wynika wprost obowiązek sporządzenia planu miejscowego, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne oraz, że obowiązek taki wynika także z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy. Stanowią one, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2, a art. 10 ust. 3 ustawy ustanawia obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym właśnie przypadku, po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia ww. obowiązku. Organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt K 46/07, (Dz. U. Nr 123, z dnia 11 lipca 2008 r., poz. 803), orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; zastrzegł jednak, że utrata mocy ustawy o tworzeniu i rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie oznacza wyeliminowania z systemu prawnego całego przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie uchylenie wprowadzonej przez ustawę o tworzeniu i rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wartości liczbowej określającej powierzchnię sprzedaży "powyżej 400 m2". Podał, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy w mocy pozostała zasada, iż sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego wymaga rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 mkw. W tym zakresie organ przywołał stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 26 października 2011 r. II OSK 1531/10, z dnia 11 marca 2008 r. II OSK 87/07, z dnia 13 października 2009 r. II OSK 1558/08. Organ wskazał, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego, dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy). Wyjaśnił, że koreluje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 ustawy). Odnosząc się następnie do stanu faktycznego sprawy organ podał, że wniosek strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. o wszczęcie postępowania oraz jego korekta z [...] maja 2012 r., a także analiza przestrzenna lokalizacji - wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie, pomimo wskazania, że inwestycja dotyczy nie jednego budynku a zespołu "budynków usługowo-handlowych, z których każdy nie przekracza 2000 m kw. powierzchni sprzedaży, wraz z instalacjami i urządzeniami technicznym", w istocie inwestycja ta stanowi jedną całość i zdecydowanie przekracza określoną w ustawie ww. powierzchnię sprzedaży tj. 2000 m kw. Podał, że we wniosku inwestora, w charakterystyce parametrów technicznych wskazano, iż powierzchnia zabudowy dla planowanej inwestycji wynosi 11500 m kw., zaś powierzchnia użytkowa 13500 m kw. W konsekwencji organ przyjął, że pomimo, iż wnioskowana inwestycja została określona jako zespół budynków usługowo-handlowych, z których każdy nie przekracza 2000 m kw. powierzchni sprzedaży, to jednak należy ją traktować jako jedną inwestycję, której powierzchnia sprzedaży przekracza 2000 m kw., a podział powierzchni sprzedażowej na x obiektów jest czysto iluzoryczny gdyż powierzchnie planowanych budynków znajdują się na wspólnym obrysie i we wspólnej powierzchni wewnętrznej, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ odwołał się do definicji ustawowej pojęcia "powierzchni sprzedaży" zawartej w art. 2 ust. 19 ustawy, zgodnie z którą pod w/w pojęciem należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Wyjaśnił, że ustawodawca posłużył się w definicji legalnej sformułowaniem "całość techniczno-użytkowa", co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję powinien wziąć pod uwagę całą wielkość powierzchni sprzedaży dla przedmiotowej inwestycji, tym bardziej, iż inwestycja ta stanowi w rzeczywistości jeden budynek, którego powierzchnia sprzedaży, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, przekracza 2000 m kw. Mając na uwadze powyższe, organ przyjął, że stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy, postępowanie z wniosku inwestora powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchylając decyzję do ponownego rozpoznania organ zalecił organowi I instancji rozważenie, czy w istocie opisane we wniosku zamierzenia nie stanowią jednej inwestycji i czy wystąpienie przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie miało na celu obejścia obowiązujących przepisów w zakresie, w jakim ustawodawca wymaga ustalenia możliwości lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych w mpzp. W skardze na decyzję SKO strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez uznanie, że inwestycja objęta uchyloną decyzją Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., stanowi jedną całość i że w związku z tym jej powierzchnia sprzedaży wynosi powyżej 2000 m kw., - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa tj. niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz wadliwość uzasadnienia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego oraz prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej: ppsa), dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. W działaniu organu administracji Sąd nie dopatrzył się ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 kpa czy art. 138 § 2 kpa. Decyzja o warunkach zabudowy powinna odpowiadać przesłankom materialnym i formalnym określonym w art. 60 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. j.w.) Celem takiej decyzji jest określenie zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach, na których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza ona o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym tzw. państwowym porządkiem przestrzennym, tj. ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 upzp. Przywołane wyżej przepisy uzależniają wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia określonych wyżej a zawartych w art. 61 ustawy warunków przy jednoczesnym uwzględnieniu wyjątków od zasad ogólnych określonych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 kpa. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umorzyć postępowanie odwoławcze. Możliwość wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy, organ odwoławczy może go zastosować tylko wówczas, gdy na skutek wniesionego odwołania nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 kpa przy zastosowaniu art 136 kpa i tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki wyrażone w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem skargi jest decyzja kasatoryjna. Jak już wskazano, aby mogło dojść do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa spełnione muszą zostać dwie przesłanki: organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ważne jest przy tym, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" oznacza w istocie nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. A zatem przy ocenie decyzji kasacyjnej każdorazowo należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Różnica między przepisami art. 136 kpa i art. 138 § 2 kpa sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Uwzględniając powyższe zasady Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jakkolwiek nie wypełnia wszystkich kryteriów z art. 107 § 3 kpa, nie narusza prawa. W sprawie mamy do czynienia z inwestycją, której charakter, a w konsekwencji i zastosowanie odpowiednich przepisów prawa, pozostaje sporny. Wg organu inwestycja zaproponowana przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy - stanowi jedną całość, tzn. jeden wielki budynek będący wielkopowierzchniowym obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 mkw. Inwestor twierdzi zaś, iż stanowisko to jest całkowicie błędne. W tym zakresie inwestor argumentuje, że decydujące znaczenie dla wprowadzenia dodatkowych ograniczeń w odniesieniu do wielkopowierzchniowych obiektów handlowych mają nie tyle względy stricte planistyczne, lecz złożone uwarunkowania funkcjonalno — ekonomiczne obejmujące np. oddziaływanie takich obiektów na rynek lokalny, w szczególności mniejsze placówki handlowe, niedysponujące tak dużą powierzchnią sprzedaży, a co za tym idzie mające ograniczone możliwości konkurencji np. z siecią supermarketów. Wskazuje przy tym, że kategoria "powierzchni sprzedaży" wiąże się co do zasady z działalnością gospodarczą, zaś z ładem przestrzennym może mieć związek jedynie pośredni. Wg strony skarżącej, w ramach spornego zamierzenia budowlanego ma powstać zespół obejmujący wiele mniejszych obiektów handlowych i usługowych, przy czym powierzchnia sprzedaży żadnego z nich nie przekracza 2000 mkw. Skarżący wywodzi, że poszczególne części tego zespołu oddzielone są od siebie w taki sposób, że każda z nich może funkcjonować samodzielnie oraz że nie jest możliwe ich połączenie w sposób pozwalający jednemu przedsiębiorcy na uzyskanie zwartej powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 mkw. W ocenie skarżącej poszczególne części planowanej inwestycji, wydzielone trwałymi ścianami, nie stanowią "całości techniczno-użytkowej", o której mowa w art. 2 pkt 19 ustawy i w konsekwencji "jednego budynku", lecz zespół budynków, niepołączonych w jedną przestrzeń handlową, a każdy z takich obiektów może osobno i samodzielnie pełnić projektowane funkcje. Sąd uznał, że przy tak sformułowanych zarzutach skargi, w powiązaniu z analizą projektu ww. inwestycji a w szczególności z analizą wniosku - sprawa nie nadaje się do rzeczowej kontroli sądowoadministracyjnej. Strona skarżąca przedstawiła bowiem projekt dużej jednobryłowej inwestycji ze stosownym usytuowaniem wewnątrz ścian oddzielających poszczególne powierzchnie sprzedaży - twierdząc jednocześnie, iż przedmiotem jej zamierzenia jest zespół budynków a nie jeden budynek o powierzchni użytkowej przekraczającej 10000 mkw. W sprawie nie sprecyzowano jednak: o jaki zespół budynków chodzi, w szczególności o zespół ilu i jakich budynków, a także o jakiej powierzchni użytkowej każdego z nich - w istocie wnioskuje inwestor. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, iż przy tego rodzaju twierdzeniach inwestora, w pierwszej kolejności doprecyzowania wymaga wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a jego uzupełnienie będzie determinowało dalszy ciąg postępowania i zastosowanie odpowiednich do stanu faktycznego sprawy przepisów prawa materialnego. W konsekwencji postępowanie wymaga przeprowadzenia go od początku przez organ I instancji i ewentualnie przez organ II instancji - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą dwuinstancyjności postępowania. W tym kontekście ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy - na tym etapie postępowania pozostaje przedwczesna. W ocenie Sądu organ zasadnie, zgodnie z obowiązującymi zasadami zastosował w sprawie 138 § 2 kpa gdyż zakres przeprowadzenia uzasadnionego postępowania wyjaśniającego przekracza ramy określone w art. 136 kpa. Skutkowało to oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 ppsa