IV SA/Wa 2337/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. (nr [...]) dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zbiornika na ścieki i zjazdu z drogi wojewódzkiej na nieruchomości o nr ew. [...] oraz części nieruchomości nr ew. [...] (droga) w P. (Gmina [...]). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. A. C. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako k.p.a. ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Organ rozstrzygał tę sprawę po raz trzeci – poprzednie decyzje: z [...] czerwca 2013 r. nr [...] i z [...] grudnia 2013 r. nr [...] zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzjami: z dnia [...] września 2013 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, ze planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym ustalił warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla planowanej inwestycji: linię zabudowy (14 m. od granicy działki), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (minimalnie 0,11 maksymalnie 0,14), udział powierzchni biologicznie czynnej (min. 60%), szerokość elewacji frontowej (minimalnie 12 m, maksymalnie 14,64 m). Planowana inwestycja ma mieć do 2 kondygnacji naziemnych oraz dach wielospadowy o kacie nachylenia głównych połaci dachowych nie mniejszym niż 25º i nie większym niż 45º w nawiązaniu do zabudowy istniejącej. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2014 r. Według Spółki organ I instancji naruszył art. 10 i art. 40 § 2 k.p.a., ponieważ decyzję oraz zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji doręczył Spółce, nie zaś jej pełnomocnikowi, mimo znajdującego się w aktach pełnomocnictwa. Zdaniem skarżącej Wójty Gminy [...] nieprawidłowo ustalił obszar analizowany oraz wadliwe określił parametry spornej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji z [...] listopada 2014 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Spółki, ze zaskarżona decyzja narusza prawo i to naruszenie jest podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W tej sytuacji nie ma podstaw prawnych do merytorycznego zakończenia postępowania. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. w skardze na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Według skarżącej decyzja organu I instancji nie doręczona pełnomocnikowi nie weszła do obrotu prawnego (jest decyzją nieistniejącą), zatem rozpoznanie od niej odwołania narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego legalności w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ II instancji (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]) decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ decyzja organu I instancji (a także zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji) zostało doręczone skarżącej Spółce, nie zaś jej pełnomocnikowi, mimo znajdującego się w aktach pełnomocnictwa. W ocenie organu odwoławczego pominięcie pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym (art. 40 § 2 k.p.a.) jest równoznaczne z pominięciem strony i może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd nie podziela tego stanowiska organu. Dla oceny naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. istotne znaczenie mają okoliczności faktyczne, w których decyzja organu I instancji została doręczona stronie zamiast jej pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.), w tym fakt, że pełnomocnik strony w terminie określonym w art. 129 § 9 k.p.a. wniósł odwołanie, co świadczy o tym, że ta decyzja dotarła do niego we właściwym czasie. Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w k.p.a. w rozdziale 8 "Doręczenia" (art. 39-49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel, stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka nie poniosła negatywnych skutków prawnych w związku z nieprawidłowym doręczeniem jej decyzji. Co do zasady, rację ma skarżąca Spółka, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków, jednakże ta teza nie może wprost prowadzić do wniosku, że decyzja doręczona stronie nie weszła do obrotu prawnego (art. 110 k.p.a.). Zdaniem Sądu z treści art. 110 k.p.a. nie można wyprowadzić wniosku, że prawidłowe doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem. Tylko wówczas bowiem zasadne byłoby stwierdzenie, że decyzja nie doręczona prawidłowo jest decyzją nieistniejącą. Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę, pod warunkiem, że zawiera konieczne elementy takiego aktu prawnego określone w art. 107 § 1 k.p.a. Tylko istniejąca decyzja może być prawidłowo (lub nieprawidłowo) doręczona (tak m. n. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006r., II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006, nr. 5, poz. 132). Reasumując sam fakt doręczenia decyzji organu I instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków prawnych, ponieważ pozwoliło na wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej we właściwym terminie, stanowi, co prawda, naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Nie daje jednak podstawy do przyjęcia, że ta decyzja nie weszła do obrotu prawnego (jest decyzją nieistniejącą) ani też nie kwalifikuje się jako naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., będące przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., II OSK 136/06). Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela odmiennych poglądów prezentowanych m. in. w postanowieniu NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 944/08, w którym stwierdzono, że "można mówić o wydaniu decyzji w postępowaniu, w którym strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, dopiero po doręczeniu tej decyzji pełnomocnikowi strony. Takiego skutku nie wywoła doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika". Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna organu II instancji, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu na wydanie takiej decyzji tylko wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z tym przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynika z tego że naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie pełnomocnika spółki (a jedynie Spółkę) o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. Ten zarzut byłby uzasadniony wówczas, gdyby strona odwołująca się podniosła, że to uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ uniemożliwiło jej dokonanie określonych czynności procesowych, ważnych z punktu widzenia wyjaśnienia okoliczności sprawy. Ponadto trzeba zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie podał, jakie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione, a ich wyjaśnienie jest niezbędne dla wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na pewną niekonsekwencję organu, ponieważ organ wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w jego uzasadnieniu stwierdza, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w tej sprawie, wyznaczył obszar analizowany zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia oraz przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy. Jak już powiedziano, w świetle ustalonych okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie w sprawie, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie było uzasadnione. Organ odwoławczy nie zakwestionował bowiem prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Uchylił się natomiast od oceny przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bezpodstawnie przerzucając ten obowiązek na organ I instancji, mimo że istniały dostateczne przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uznał, że naruszenie zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] art. 138 § 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja ma wady procesowe określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o. postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych względów Sąd wyeliminował tę decyzję z obrotu prawnego.