IV SA/Wa 2340/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla pkt 2 zaskarżonego postanowienia; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r.pr. M. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] – po rozpatrzeniu wniosku B. K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożonego wraz z odwołaniem od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] orzekającej o niewyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych o łącznej pow. [...] m2 położonych na działce ew. [...] (obecnie stanowiącej trzy działki o nr ew. [...] powstałych w wyniku podziału nieruchomości) w obrębie [...] w [...] W. oraz umarzającej postępowanie w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych pochodzenia mineralnego klasy [...] o łącznej pow. [...] ha położonych na działce [...] (obecnie stanowiącej trzy działki o nr ew. [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha powstałych w wyniku podziału nieruchomości) w obrębie [...] W. – w pkt 1) odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i w pkt 2) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że kwestionowana decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. przesłana została pocztą B. K. na adres domowy w W. ul. [...]. List polecony był dwukrotnie awizowany i przez okres 14 dni pozostawiony w placówce pocztowej. W dniu [...] lutego 2011 r. upłynął termin odbioru listu poleconego i wobec jego nieodebrania przez B. K. przesyłka została zwrócona do organu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". W dniu 19 stycznia 2012 r. B. K. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od powyższej decyzji wraz odwołaniem. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że o istnieniu decyzji dowiedziała się z rozmowy telefonicznej w dniu 12 stycznia 2012 r. Skarżąca podała, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji domagała się przedłużenia terminu do składania wniosków w tej sprawie, zaś Marszałek wyznaczał kolejne terminy zakończenia postępowania. Zignorowanie jej pism przez Marszałka Województwa [...] spowodowało jej sprzeciw i odmowę odbioru decyzji, która miałaby być wydana. Tym samym w ocenie skarżącej nie uchybiła terminowi, bowiem jak stwierdziła broniła się ze wszystkich sił przed naruszeniami prawa i przemocą Urzędu Marszałkowskiego. W dniu 2 marca 2012 r. oraz w dniu 27 lutego 2012 r. skarżąca złożyła kolejne pisma uzupełniające zarzuty odwołania i wniosku o przywrócenie terminu, w których podniosła, że odmowa odbioru decyzji była "spowodowana lękiem i całkowitej mobilizacji przeciwko stosowaniu przemocy i podstępu przez Urząd Marszałkowski". W ocenie Kolegium decyzja została prawidłowo doręczona skarżącej, zaś termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium, powołując się na brzmienie art. 58 § 1 i § 2 kpa stwierdziło, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Z wypowiedzi skarżącej wynika, że wiedziała ona o toczącym się postępowaniu i miała świadomość wydania decyzji w jej sprawie, ale nie podejmowała przesyłek listowych powodowana "lękiem i całkowitą mobilizacją przeciwko stosowaniu przemocy i podstępu przez Urząd Marszałkowski". Tym samym, w ocenie Kolegium, nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącej, złożonego po upływie roku od dnia wydania decyzji bez wskazania okoliczności uprawdopodobniających brak winy wnioskodawczyni, powodujących niemożność złożenia odwołania w terminie. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. K., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu i twierdząc, że jest ona nietrafna. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w licznych pismach zwracała się z prośbą o wyrażenie zgody na odbiór całej korespondencji bez kopert w gmachu Urzędu, podając swój numer telefonu dla umożliwienia zawiadomienia jej o wyrażeniu zgody na taki odbiór pism zgodnie z art. 42 § 2 kpa. Skarżąca została zawiadomiona o możliwości odbioru pisma z Urzędu, jednakże z innego numeru telefonu dowiedziała się, że to pismo jest w zaklejonej kopercie, wobec czego odmówiła przyjmowania pism w kopertach. Na skutek kolejnego pisma skarżącej Marszałek Województwa [...] w dniu 20 października 2011 r. wyraził zgodę na odbiór pism bez kopert w gmachu Urzędu, gdyż w dniu [...] lutego 2011 r. wydał kwestionowaną decyzję. O istnieniu tej decyzji skarżąca dowiedziała się w dniu 12 stycznia 2012 r. W przekonaniu skarżącej odwołanie wniosła zgodnie z art. 129 § 2 kpa, zatem wniosek o przywrócenie terminu w jej ocenie jest zbędny. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając jednocześnie, że na podstawie art. 59 § 1 kpa odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz na podstawie art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny w zakresie swej właściwości bada wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w razie uwzględnienia skargi wydaje orzeczenie wyłącznie o charakterze kasacyjnym. Oznacza to, że nie może wyręczać organów poprzez orzekanie co do meritum sprawy. W przypadku zaś niniejszej sprawy nie posiada kompetencji do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. W myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego złożenie odwołania zobowiązuje organ odwoławczy do zbadania w pierwszej kolejności, czy zostało ono wniesione przez uprawnioną do tego stronę z zachowaniem ustawowego terminu, a w razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 kpa. W niniejszej natomiast sprawie wraz z odwołaniem skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co obligowało organ do rozpatrzenia w pierwszej kolejności tegoż wniosku. W przypadku wydania postanowienia przywracającego termin, doszłoby do rozpatrzenia odwołania. Jednak Kolegium w punkcie 1. zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. rozstrzygnęło negatywnie w kwestii przywrócenia terminu. W tej sytuacji organ winien ograniczyć się do wymienionego rozstrzygnięcia, a nie dodatkowo w punkcie 2. postanowienia orzekać o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jak przyjęto w orzecznictwie sądowym [por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I GSK 1221/06 (LEX nr 338645); z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1406/07 (LEX nr 495966); z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07 (LEX nr 500040)] odmowa przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego wyłącza potrzebę wydania odrębnego rozstrzygnięcia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia tegoż środka zaskarżenia, skoro już samo rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego z przyczyn podawanych w jego uzasadnieniu wskazuje, że strona wniosła środek odwoławczy z uchybieniem terminu. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni zbędnym celowość i konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 134 kpa stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu czyli rozstrzyga również o tym co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 kpa. Zatem wydanie takiego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu jest niezgodne z prawem. Ze względu zatem na to, że Kolegium w punkcie 1. zaskarżonego postanowienia rozstrzygnęło o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania ze wskazaniem, że nie wykazała braku winy w dochowaniu terminu, Sąd uznając brak potrzeby dodatkowego rozstrzygania na gruncie art. 134 kpa orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W pozostałej części zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 kpa w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę tę zainteresowany musi wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Wspomniany siedmiodniowy termin ma przy tym charakter terminu zawitego, co oznacza, że nie może być on przywrócony. Ponadto, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu zainteresowany musi dopełnić czynności, dla której termin ten był określony. Powyższa regulacja winna być zatem rozumiana w ten sposób, że aby można było uwzględnić prośbę o przywrócenie terminu dla dokonania danej czynności procesowej, muszą być spełnione kumulatywnie wszystkie wymienione wyżej przesłanki. Brak zaś spełnienia jednej z nich, wyklucza możliwość pozytywnego rozpoznania wniosku. Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy podmiotu, który uchybił terminowi należy rozumieć wskazanie okoliczności, których wystąpienie było niezależne od jego woli i uniemożliwiło mu dopełnienie czynności procesowej w terminie, inaczej mówiąc – wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przeszkoda, o której mowa musi mieć charakter nagły. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1087/07, LEX nr 501183). Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została przesłana na adres skarżącej w dniu [...] lutego 2011 r. Z adnotacji doręczyciela placówki pocztowej wynika, że przesyłki nie doręczono z powodu nieobecności adresata. Placówka pocztowa dwukrotnie bezskutecznie zawiadamiała skarżącą o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym, o czym świadczą adnotacje poczynione na przesyłce przez pracownika placówki pocztowej (awizo z dnia [...] lutego 2011 r. i awizo powtórne z dnia [...] lutego 2011 r.), po czym w dniu [...] lutego 2011 r. zwróciła nieodebraną przesyłkę organowi. W tym stanie sprawy, stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa – polegającej na sytuacji, kiedy nie zastanie się adresata w mieszkaniu ani dorosłego domownika lub osoby, która podjęłaby się oddania pisma adresatowi – poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczenia pisma przez pocztę. Stosownie zaś do treści art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 tego artykułu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Powołany przepis reguluje zatem instytucję doręczenia zastępczego, kiedy to pomimo faktycznego braku doręczenia przesyłki uznaje się ją za doręczoną, co ma miejsce wówczas, gdy organ nie może doręczyć przesyłki w sposób określony w art. 42 i art. 43 kpa. Podkreślić należy, że domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi uregulowane w art. 44 kpa ma charakter niewzruszalny, skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Tak więc adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepis art. 43 lub 44 kpa nie powinien być stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach. W tym miejscu również zwrócić należy uwagę na treść art. 39 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Ponadto zasadą jest, w świetle art. 42 § 1 i § 2 kpa, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Mogą być one doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, ale jedynie w wyjątkowych sytuacjach i jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem organ nie może skorzystać z tego sposobu doręczania pism, gdy przepisy szczególne nakazują inny sposób doręczania, tj. doręczania przez pocztę. W rozpatrywanej sprawie Kolegium przyjęło, że skarżąca składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w piśmie z dnia 19 stycznia 2012 r. złożyła również odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Kwestionowaną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. doręczono skarżącej w dniu [...] lutego 2011 r., jak już wcześniej wspomniano w trybie zastępczym, na podstawie art. 44 § 4 kpa po uprzednim prawidłowym dwukrotnym awizowaniu przesyłki, natomiast odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia skarżąca złożyła dopiero w dniu 19 stycznia 2012 r. Przyjąć należy więc, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa, a zatem złożenie wraz z odwołaniem prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia uznać należy za wypełnienie dyspozycji art. 58 § 2 kpa, przy czym skarżąca wykazała, że dochowała siedmiodniowego terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu. Do rozważenia pozostaje więc, czy skarżąca uprawdopodobniła, zgodnie z art. 58 § 1 kpa, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Kolegium uznało, że wyjaśnienia, jakich udzieliła skarżąca na wytłumaczenie przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie świadczą o tym, że nastąpiło to bez jej winy. Ocenę tę Sąd podziela. Przede wszystkim zauważyć należy, że "ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 kpa. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1806/06, LEX nr 337473). Składając wniosek o przywrócenie terminu skarżąca podała, że przyczyną odmowy odbioru przez nią decyzji i uchybienia terminu do wniesienia odwołania była okoliczność "spowodowana lękiem i całkowitej mobilizacji przeciwko stosowaniu przemocy i podstępu przez Urząd Marszałkowski". Trafna jest zatem argumentacja organu podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że tak umotywowany wniosek skarżącej o przywrócenie terminu nie oznacza uprawdopodobnienia braku winy strony w spóźnionym wniesieniu środka odwoławczego, czego konsekwencją było niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie zamieszczone w punkcie 1. zaskarżonego postanowienia. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał skargę w zakresie dotyczącym punktu 1. postanowienia Kolegium za niezasadną. O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na mocy art. 250 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w dniu 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).