IV SA/Wa 2356/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sidorowska – Ciesielska Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...], z [...] sierpnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzenia zażalenia A. W., na postanowienie Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Wójt Gminy [...] odmówił A. W. wydania zaświadczenia w przedmiocie przeznaczenia działki o numerze [...] z obrębu [...] [...] w miejscowym planie zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania stanowi akt prawa miejscowego, dostępny publicznie co oznacza, że dane których potwierdzenia w formie zaświadczenia domaga się zainteresowany nie są w posiadaniu organu administracji, a zatem zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. organ nie wydaje zaświadczenia w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł A. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując zażalenie wskazało, że stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, ewentualnie osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Treść zaświadczenia to oświadczenie wiedzy organu administracji w sprawie dotyczącej okoliczności faktycznych lub prawnych, co do których organ posiada wiedzę na podstawie informacji, którymi dysponuje. Elementem koniecznym możliwości wydania zaświadczenia w przypadku gdy potrzeba taka nie wynika z przepisu prawa jest wykazanie przez stronę interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zaświadczenie nie ma służyć uzyskaniu informacji, a urzędowemu potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawa. Kolegium podkreśliło, że w okolicznościach sprawy wniosek o wydanie zaświadczenia ogranicza się do żądania udzielenia informacji bez wskazania z czego wynika potrzeba wydania zaświadczenia. Jest to tym bardziej istotne, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293) każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Co do zasady zatem potwierdzeniem stanu prawnego danej działki w zakresie jej przeznaczenia w planie powinien być wypis lub wyrys z przedmiotowego planu. Kolegium nie wyklucza możliwości wydania zaświadczenia w przedmiotowej sprawie, jednakże wydanie zaświadczenia w miejsce sporządzenia wypisu lub wyrysu z planu musi być poprzedzone wykazaniem interesu prawnego w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. wniósł A. W.. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a. z uwagi na to, że organ II instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązany był na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. przez co nie wykazał należytej dbałości o wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Skarżący wskazał, że celem uzyskania zaświadczenia o przeznaczeniu określonej działki w planie miejscowym uzasadnione jest zasadnością przedłożenia notariuszowi celem podpisania przedwstępnej lub ostatecznej umowy sprzedaży działki. Celem tego zaświadczenia jest informacja czy działka posiada status działki rolnej czy też przeznaczenia pod określoną w planie miejscowym zabudowę. Wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pozwala notariuszowi na ustalenie tego statusu i podjęcie stosownych działań przy czynnościach notarialnych zmierzających np. do sprzedaży nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Postępowanie to regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zamieszczone w dziale VII, tj. przepisy od art. 217 do art. 220 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, zaświadczenie jest przewidzianą przepisami prawa formą działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej, który wydaje takie zaświadczenie na żądanie osoby, która się o niego ubiega (por. J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988, nr 2, s. 14). Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne. Akt ten może bowiem dotyczyć wyłącznie danych znajdujących się w posiadaniu organu, znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zaświadczenia nie są natomiast aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści. Państwo i Prawo z 2004 r. nr 10, poz. 58). Powyższe pozwala stwierdzić, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, a tym samym nie ma charakteru prawotwórczego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11 oraz z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 wskazane orzeczenie i orzeczenie powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaświadczenie może jednak zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 – 2008, Warszawa 2009, str. 894, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 445/14). Tym samym zaświadczenie ma znaczenie dowodowe i przemawia za nim domniemanie prawdziwości. Moc zaświadczenia może być tylko obalona przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 44/08). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczenia jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 marca 1997 r., sygn. akt III RN 9/97, OSNAP 1997, nr 20, poz. 395). Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1485/11). Jest to postępowanie gabinetowe, w którym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych przez organ danych, których dotyczyć ma zaświadczenie. Zgodnie art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie niezależne od siebie przesłanki, a mianowicie, gdy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 1 powołanego przepisu) , bądź gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2 powołanego przepisu). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). W przypadku gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Przed wydaniem zaświadczenia organ może jeszcze przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), z tym że postępowanie to może być prowadzone na okoliczność potwierdzenia istnienia wnioskowanych danych, zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej (niezależnie od niniejszej sprawy) ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Z kolei kwestię interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia należy rozpatrywać w kontekście charakteru postępowania uregulowanego w dziale VII k.p.a., które ma charakter odformalizowany. Zgodzić się więc należy z tezą, że interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, znajduje odbicie w szeroko rozumianych przepisach prawa, a więc zarówno ze sfery prawa materialnego, jak i procesowego. Oznacza to, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia będzie miała osoba, która chce posłużyć się zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo składania wniosków dowodowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 133/10). W ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, organ w pierwszej kolejności ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z.R. Kmiecik, Charakter ... op. cit.). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się czynnością materialno-techniczną poprzez wydanie zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem osoby ubiegającej się o jego wydanie albo zaświadczeniem o treści odmiennej bądź w formie zaskarżalnego postanowienia poprzez odmowę wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić gdy: organ, do którego skierowano żądanie jest niewłaściwy bądź, gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia z powodu braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, bądź gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie skarżący ubiega się o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu działki nr ew. [...] obr. [...] [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W skardze skarżący wskazał, że zaświadczenie takie zostanie przedłożone notariuszowi celem podpisania przedwstępnej lub ostatecznej umowy sprzedaży działki. Celem tego zaświadczenia jest informacja czy działka posiada status działki rolnej czy też przeznaczenia pod określoną w planie miejscowym zabudowę. Jakkolwiek podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia obok art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 144 k.p.a. stanowiły również przepisy regulujące zasady i tryb wydawania zaświadczeń umiejscowione w Dziale VII k.p.a., to jednak dla prawidłowego rozstrzygnięcie poddanej kontroli Sądu sprawy konieczne jest także – w związku z charakterem samego wniosku - odniesienie się do kwestii uregulowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak już była mowa wyżej, zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zgodnie natomiast z § 2 cytowanego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei po myśli art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej po ustaleniu, że dana osoba ma interes prawny w żądaniu zaświadczenia obowiązany jest to zaświadczenie wydać jednak jedynie wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie natomiast do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Z przywołanych powyżej regulacji wynika, że istotnie ustawodawca w przepisach 217-220 k.p.a., tworząc nawet odrębny dział wydawanie zaświadczeń w sposób bardzo precyzyjny uregulował zasady i tryb realizacji tego zadania powierzonego administracji publicznej. Przepisy te w kwestii planowania i zagospodarowania przestrzennego mają jednak zastosowanie, o tyle o ile nie istnieje jakaś regulacja szczególna pozwalająca na uzyskanie przez wnioskodawcę wiedzy w zakresie uwarunkowań prawnych wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego w innym trybie i w innej formie. Sąd podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego przepis prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy - podobnie jak treść innych przepisów prawa powszechnie obowiązujących - nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują udostępnienie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz w formie wyrysów lub wypisów z planu, co ma szczególne znaczenie dla ustalenia treści planu dla konkretnej działki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 436/10, Lex nr 688539). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, iż tryb uzyskania informacji o treści planu miejscowego wskazany w art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na zasadzie regulacji szczególnej w stosunku do przepisów k.p.a. wyłącza - w zakresie w jakim istnieje możliwość wydawania wypisów i wyrysów planów miejscowych - możność wydawania w tym zakresie zaświadczeń w trybie art. 217 i art. 218 k.p.a. (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. II SA/Gd 494/06, Legalis). Tym samym, jakkolwiek wydawanie zaświadczeń stanowi powszechnie stosowaną formę potwierdzania przez organ faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez te organy ewidencji, rejestrów i innych danych, to jednak nie ma ono zastosowania w sytuacji, gdy wnioskodawca ma możliwość uzyskania wypisów i wyrysów. W realiach natomiast rozpoznawanej sprawy skarżący, mógł uzyskać stosowny wypis i wyrys, który to stanowi konkretyzację treści planu co do ściśle oznaczonego terenu, w tym również działki nr ew. [...] obr. [...] [...] stanowiącej przedmiot jego zainteresowania. Jednocześnie należy zauważyć, że przepisy planu miejscowego nie stanowią zbioru danych, o których mowa w art. 218 k.p.a. Pojęcie danych będących w posiadaniu organu nie obejmuje bowiem sytuacji, kiedy dane te podlegają publicznemu udostępnieniu. Mając powyższe na uwadze, nie jest dopuszczalne żądanie zaświadczenia w zakresie uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W ocenie sądu w takiej sytuacji istnieje lex specialis w postaci art. 30 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie ma podstaw do uzasadnionego żądania wydania takiego zaświadczenia. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.