IV SA/Wa 2378/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec sędzia WSA Agnieszka Wójcik Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A. F. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2012 r. A. F. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającej na budowie budynku z linią technologiczną do przerobu kredy piszącej na działce nr [...] w miejscowości [...]. Planowana do inwestycji działka ma pow. 4,8114 ha. Powierzchnia planowanego budynku określona zosatała na ok. 800 m2. Organy ochrony środowiska oraz inspekcji sanitarnej pozytywnie zaopiniowały ww. przedsięwzięcie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. Wójt Gminy [...] odmówił wydania środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie budynku z linią technologiczną przerobu kredy piszącej" na wydzielonej części działki ewidencyjnej [...] w miejscowości [...]. W decyzji obszernie okreśłono warunki funkcjonowania planowanej inwestycji. Decyzja wydana została na podstawie art. 75 ust. 1 w zw. z art. 71, art. 80, art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1235 ze zm.) - dalej: ustawy OOŚ. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie [...]. W odwołaniu zarzucono, że postępowanie przeprowadzono wadliwie. Nie ustalono rzeczywistego charakteru i rozmiaru inwestycji oraz nie wzięto pod uwagę jej szkodliwego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi. Strona skarżąca organowi I instancji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy nie wynika by w toku postępowania przed organem I instancji A. F. dokonał modyfikacji swojego wniosku dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającej na budowie budynku z linią technologiczną do przerobu kredy piszącej na działce nr [...]. Tymczasem Kolegium Odwoławcze stwierdzoło, że z urzędu wiadome mu jest, że przed organem I instancji toczyło się postępowanie z wniosku A. F. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu i sortowni materiałów sypkich przemysłowych. W związku z tym należy rozważyć, czy te inwestycje nie są ze sobą powiązane i nie powinny być rozpatrywane łącznie jako jedna instalacja, podczas, gdy wnioskodawca złożył tylko jeden wniosek o wydanie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającej na budowie budynku z linią technologiczną do przerobu kredy piszącej na działce nr [...]. SKO podkreśliło, że organ I instancji powinien rozważyć kwestię usytuowania planowanego przedsięwzięcia, jego rodzaj i skalę możliwego oddziaływania biorąc pod uwagę rzeczywistą skalę przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał także na niedokładności w raporcie oddziaływania na środowiska wskazując, że raport i jego uzupełnienie tylko pozornie określają kilka propozycji alternatywnych wobec propozycji wnioskodawcy. W tych okolicznościach Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie i dokładnie wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy kwestie. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. została zaskarżona przez A. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 138 § 2 Kpa poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie było konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie, a organ dysponował materiałem dowodowym wystarczającym dla wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie w toku postępowania przed organem odwoławczym nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego, ponieważ wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione. Zasadniczą okolicznością podlegającą ustaleniu był rodzaj planowanej inwestycji, co było możliwe na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Strona skarżąca wskazał, że błedne jest stanowisko SKO odnośnie nieprzedstawienia w raporcie alternatywnych wariantów przedsięwzięcia. Podano także, że faktycznie strona złożyła również inne wnioski dotyczące ustalenia warunków zabudowy jednak nie mają one wpływu na wnioskowane środowiskowe uwarunkowania dla określonego przez stronę przedsięwzięcia. Strona podniosła, że organ odwoławczy w sposób błędny uznał, że organ I instancji rozpoznał sprawę bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone decyzja SKO w [...] naruszyła przepisy obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.), zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.). Przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy udzielenia środowiskowych uwarunkowań na wnioskowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej. Tym samym, ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. bowiem wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12). Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. Istotnie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie wtedy, gdy decyzja pierwszo-instancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Sąd stwierdza, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej (już kolejnej) jest powrót spawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszo-instancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić należy, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie potwierdza, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem ww. przepisu postępowania, gdyż, w świetle poczynionych ustaleń winna być wydana decyzja co do meritum. W analizowanej sprawie, organ odwoławczy mając wątpliwości odnośnie braku wyjaśnienia dodatkowych okoliczności niewątpliwie mógł we własnym zakresie dokonać ustaleń, co spowodowałyby zintensyfikowanie postępowania administracyjnego nie naruszając jednocześnie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo poprzez nieuzasadnione nakazanie organowi pierwszej instancji ponowne rozpoznanie sprawy bez szczegółowego wyjaśnienia jaki zakres okoliczności związanych z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym wymienionym we wniosku nie został jeszcze wyjaśniony. Rozważania SKO odnośnie wniosków złożonych przez skarżącego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla innych inwestycji niż określona we wniosku o środowiskowe uwarunkowania nie mają wpływu na postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszo-instancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95). Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m.in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Trzeba także zaznaczyć, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli uzna, że zachodzi taka konieczność. W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując jednoznacznie na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, Baza Orzeczeń LEX nr 992501). W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy powinien we własnym zakresie skorygować rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące rozpoznawanej materii. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., a nadto z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto sporządził uzasadnienie decyzji, które nie zawiera czytelnego i jasnego przedstawienia jego stanowiska w zakresie konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., co winno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Nie dokonując tych ustaleń, organ naruszył także art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Z powyższego wynika, że podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność nie wyjaśnienia przez organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, w jakim miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Okoliczność ta, jako stanowiąca warunek możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej, powinna być wykazana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji, z którego powinny wynikać przyczyny niemożności zastosowania art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.